基于教育评价的大学拨款制度

　　摘要：20世纪80年代以来，高等教育规模扩大和政府财政支出下降，其矛盾日益突出。世界各国纷纷采取措施，调整政府的款项划拨。我国进入高等教育大众化发展阶段后，也出现了上述问题。针对目前我国高等教育面临需求压力巨大、规模迅速扩张、投入不足等诸多矛盾，引入教育评价机制，以期改善大学拨款制度。
　　关键词：教育评价；大学；拨款制度
　　作者简介：梁万生（1986-），男，河北张家口人，浙江师范大学教师教育学院硕士研究生。（浙江 金华 321004）
　　中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1007-0079（2011）34-0008-02
　　
　　高校扩招引来了高校规模的不断扩大。各高校面临着需求压力增大，但投入却严重不足的尴尬局面。为进一步改善这一局面，政府不断加大对高校的经费投入力度，但效果并不明显。在大学拨款方式改革中，将拨款置于评价的基础之上，这在世界范围内是一个改革和发展方向，但也是一个尚待解决的难题。高等教育的快速发展必然引起资金投入的不断加大。但资金的投入是否合理，是否将有限的资金用在刀刃上，这仍然需要商榷。为了保证政府的有限资金能够得到充分有效的利用，发挥更大的效益，要求我们尽快建立基于教育评价的大学拨款制度。
　　一、我国大学拨款制度的演变
　　1.“基数+发展”的大学拨款制度（1949年—1985年）
　　“基数+发展”的拨款模式，是基于高校前一年的需求情况，并适当考虑当年的变化情况的一种拨款方式。这种经费分配模式简明易行，在当年高校数量少的情况下，有利于配合政府对高校实施集中的财政管理，但由于缺乏相对透明、公平的竞争机制，会产生一些不良的后果，导致成本花费越高的高校获得的经费越多，对高校有效地控制成本和有效地提高经费使用率都产生了负面影响。
　　2.“综合定额+专项补助”的大学拨款制度(1986年—2002年)
　　这种拨款模式将高教经费分成两部分：基础部分是“综合定额”，通过在校生数乘以生均拨款额得出；另一部分是“专项补助”，主要有财政部和教育主管部门根据高校的特殊需要，为高校提供的专项经费。该种发展模式相比较“基数+发展”的发展模式，其优势在于扩大了高校使用经费的自主权，并且考虑到学校的特殊需要，在提高高校经费使用效益方面有一定的积极作用。但也应看到其劣势的存在。首先，它和“基数+发展”模式相似，都是以前几年的经费开支情况为拨款的主要依据来确定各高校经费的需求量，在客观上就承认了其合理性，掩盖了其中存在的问题；其次，这种拨款方式过于简单，既不能体现高校之间的差别，也不能体现经费支出的有效性；最后，该模式把在校生人数作为拨款的主要依据，因而不可避免地造成了高校的盲目扩招和高校之间争夺生源的情况出现。
　　3.“基本支出预算+项目支出预算”的大学拨款制度（2002年-）
　　国家预算方式的变革，使得大学拨款制度也相应的发生了变革，由“综合定额+专项补助”向“基本支出预算+项目支出预算”转变。基本支出的经费包括人员经费和日常公用经费两部分，是大学为保障其完成日常工作任务的基本支出。2001年起，基本支出试行定额管理，人员经费支出又过去的只以学生人数为唯一参照依据改成按照教职工人数、离退休人数核定，日常公用经费按照学生人数核定。项目支出经费是大学为完成其事业发展目标或特定的科研任务，在基本支出经费之外的预算经费。但是，我们不难看出，“基本支出预算+项目支出预算”，在拨款方式上，并没有脱离前一种拨款模式的阴影，基本是前一种模式的复制。仍具有“综合定额+专项补助”的绝大多数缺陷。实际上我国现行的高等教育财政拨款模式仍是“综合定额+专项补助”。
　　二、我国大学拨款制度存在的主要缺陷
　　通过对我国大学拨款制度演变的分析和梳理，我们看出，各个时期制定的大学拨款制度基本是符合当时的国情的。但由于我国特殊的国情，大学基本上是通过国家拨款而进行运作的，所以存在一些缺陷。
　　第一，以学生人数作为主要参数的拨款形式，很大程度上导致某些高校为追求更多经费而盲目地扩大招生规模，各种基建项目仓促上马，高校的师资结构却没有得到优化。教师本身的教学科研水平也没有得到提高，从而严重影响高校的教学和科研质量，使高校沦为名副其实的“寄宿学校”。在这种状况下培养出来的毕业生，从个人层面上来讲，不能适应社会发展的需求；从社会层面来讲，大量毕业生无法就业，留滞社会，从而成为社会不稳定因素，造成大量低质量毕业生留滞与社会需求无法满足的恶性循环。
　　第二，过于单一的拨款方式，不能清楚地反映高校的实际成本。由于制度本身的问题，从而造成与高校实际需求的脱节。高校不能客观地呈现自身的实际需求，而制度本身也无法衡量每所高校的实际需求。这样就造成高校之间盲目竞争，并在办学模式上趋向于统一化，从而造成恶意竞争。
　　第三，现行的拨款体制基本没有引入评价机制。近段时期，虽然我国也在积极地借鉴学习国外拨款体制的成功经验，但总体来看，在引入绩效指标方面还有一定的局限性。并不能客观地将大学拨款制度与大学绩效相挂钩，也没有建立起有利于高校提高效率的拨款体制。
　　三、基于教育评价的大学拨款制度
　　我国的基本国情决定了我国各项事业仍在不断地发展、完善时期。在这种历史时期下，不可避免地存在各种问题，大学拨款制度也一样，特殊的国情决定了大学拨款制度需兼顾到教育的质量、规模和效率。将大学的拨款制度引入教育评价机制，使高校的发展进入一个良性的发展轨道，进而提高大学拨款制度的调控能力，使其更加科学、有效。基于我国高校的现实情况，从高校的投入、过程、产出三个维度制定大学拨款体制的指标体系（见表1）。该评价指标是参考美国南卡罗来那州绩效拨款指标和田纳西州绩效拨款指标并结合我国基本国情制定的。
　　
　　通过参考美国南卡罗来那州和田纳西州的经验，我们将高校拨款体制分为投入、过程、产出三个指标类型。在此基础上，将其细化为入学要求（会考及高考情况、社会活动表现）、教师质量（教师职称、教师待遇）、使命（学校的战略规划、课程的战略规划）、管理效率（管理成本与学术成本的比率）、教学质量（学生的平均成绩、授予学位专业的资格认证）、毕业生等六个绩效指标（毕业率、就业率）。同时将我国现行的高校梯次将高校划分为985、211重点建设高校、普通本科院校和专科院校三个类别（这样的划分可以打破国家的相对平均主义）。
　　1.该指标体系的优势
　　这样的指标体系使拨款依据多元化，从而打破了长期以来的只将学生人数作为主要参数的传统的拨款方式的弊端。在横向上，包括了学生和教师；在纵向上，从学生入学前，到学生毕业后的整个大学时期都包含在内。这样，足以弥补单一指标的拨款体制所带来的弊端。
　　在国家经费相对不足的情况下，将高校划分为985、211重点建设院校、普通本科院校和专科院校三个层次，实质上是将一种良性的竞争机制引入到高校拨款体制当中。这样，优秀的高校会得到较多的财政拨款，而不达标的高校则会得到削减拨款的惩罚。引入这样的竞争机制，不仅能够使更好的学校得到更多的政府拨款，以支持学校的发展，而且能够使各高校参与到这种良性的竞争之中。通过“优胜劣汰”的竞争机制，达到提高办学质量的目的。更为深刻的意义在于：使高校脱离对政府拨款的依赖，主动寻求融资渠道，实现高校、社会的良性互动。
　　2.该指标体系存在的潜在弊端
　　该指标体系目前并没有给各分指标添加权重，主要是基于以下考虑：如果给每个分指标添加的权重相同，表面上看起来体现了公平公正的原则，但实际上却对普通高等院校和专科院校更为不利。这个指标体系虽然是基于竞争考虑的，但却是在相对公平的大框架内进行。因此，需给各分指标添加不同的权重，可问题是这个权重如何制定才能兼顾到公平和竞争的原则，这需要再作进一步的思考。