土地节约集约利用情况的研究 什么是土地节约集约利用
**市土地节约集约利用情况的研究 土地是民生之本，发展之基，土地的不可再生性，决定了保护土地、促进土地节约集约利用对保障国家粮食安全，维护社会和谐稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展都具有十分重要的意义。近年来，国家加强宏观调控，地根紧缩，加之经济社会迅猛发展，工业化、城镇化的加快推进，使原本就十分紧张的用地矛盾更加突出：重点项目、公益事业、小城镇建设……每个项目都在“挤”有限的用地指标。如何通过节约集约利用土地来化解土地供应“瓶颈”制约，成了当前迫切需要思考和解决的问题之一。为此，我们进行了专题调查，并就节约集约用地提出一些建议。
一、土地利用现状及特点 至2011年底，全市共有土地175.4322万亩。其利用状况为：农用地120.4505万亩，其中耕地100.3997万亩、林地0.1万亩、园地1.724万亩；
建设用地37.0281万亩；
未利用地17.9536万亩，分别占土地总面积的68.7%、21.1%和10.2%。人均占有耕地0.83亩，远低于全国、全省平均水平。
最新一轮土地利用总体规划修编成果显示，2011年至2020年，国家分配**的规划建设用地指标为25408.8亩，平均每年仅有2540亩规划建设用地指标。近几年，**每年新增建设用地在4000亩左右，有限的规划建设用地指标显然不能满足今后一段时期的发展需求。近几年国家下达**的年度耕地转用计划仅700亩左右，与**每年的实际用地相比，缺口在3000亩以上。自2011年以来，省国土厅采取了一系列压控措施，如提高供地门槛，点供和单独选址指标重点安排省以上核准项目；
压缩挂钩规模，全省挂钩周转指标由8万亩下调至3万亩等。土地上争难度加大，土地供需矛盾十分突出。
二、节约集约用地的主要做法 近年来，**以创建国土资源节约集约模范市为契机，围绕“节约集约保发展，创新机制促转型”创建主题，积极探索适合地域发展的节约集约用地新模式、新机制，在不断实践中总结出“五坚持、五依靠”的节约集约用地之路。
1、坚持科学规划，依靠优化布局促进节约集约。紧紧围绕“学赶苏南、跨越发展”的战略部署，根据2010年制定出台的《关于加快推进工业转型升级的实施意见》，结合**国民经济社会发展规划、城乡规划、产业发展规划，着重体现主体功能区规划编制的原则，科学、合理编制新一轮土地利用总体规划，确保上级下达的耕地保有量和基本农田保护面积不减少，建设用地总规模不突破。从本地区经济、社会资源环境和传统产业优势出发，明确自身发展的目标定位和主导产业方向，充分发挥本地资源优势，按照“主导产业高端化、传统产业品牌化、新兴产业规模化”的发展思路，合理布局化工、机电、医药、农副产品加工四大主导产业用地结构和功能分区，充分挖掘土地使用价值，以产业集聚推进用地集约，提高土地产出效益。
2、坚持政策引导，依靠经济杠杆促进节约集约。坚持集约节约的政策导向，立足于提高土地利用效率，综合运用财政、税收、价格等手段，规范和引导用地行为。一是设置工业用地准入门槛。积极转变观念，变招商引资为招商选资，建立项目准入制度，明确项目投资强度、土地容积率、绿化率等方面的具体要求。规定企业使用新增建设用地不得享受规费、税收优惠政策，促进用地单位使用存量土地。对进驻“一区四园”和主城区的项目，在国家规定投资强度的基础上适当提高投资标准。严格执行国家限制用地目录和禁止用地目录，落实国家相关产业政策，把有限的用地指标向高科技、高附加值、新兴产业项目倾斜，对一些投资规模小、产品档次低、产能落后的“两高一低”项目一律不予供地。二是加强建设用地批后监管。供地后，严格对照合同约定条件，督促检查项目建设情况，凡未达到合同约定标准的，一律不予发放土地使用证书，并责令限期整改到位。创新开展点供项目回访服务，会同发改、财政、规划、住建、经信、商务、国税、地税、工商等部门，专项开展点供项目节约集约用地监测评估，促进项目达产达效。三是加大存量土地盘活力度。先后两次开展存量土地专项调查，依据国土资源部新修订的《闲置土地处置办法》严格处置，今年以来成功收回2宗闲置土地500亩，计划安排给10多个中小项目盘活使用。不断完善存量土地盘活办法，将存量土地盘活收益向园区、乡镇、原土地使用者倾斜；
出台奖惩措施，将存量土地盘活与园区、乡镇城乡建设用地增减挂钩指标分配挂钩；
指导园区、乡镇成立集体资产管理机构，剥离债权债务，为存量土地盘活扫清障碍。
3、坚持改革管理，依靠机制创新促进节约集约。以体制机制创新为突破口，着力健全完善土地利用和监管长效机制，规范和引导土地节约集约利用。一是构建节约集约用地体制。建立“飞地”政策倒逼机制，国家用地计划指标不再安排乡镇，促使乡镇招引项目进驻园区。制订“飞地”项目税收分成机制，将“飞地”项目列为园区、乡镇年度目标管理考核内容，调动园区、乡镇落实“飞地”政策的积极性。全面落实工业用地“一降低一禁止两必须”政策，倡导园区非生产性设施实行共享。鼓励园区建造高标准厂房，全市建成标准厂房10.65万平方米，有关园区正在筹划建设四层以上安装工业电梯的标准厂房。严格建设用地控制指标管理，达不到要求的核减用地面积，当年新批工业项目用地供地率低于90%的暂停次年新增用地报批。二是完善土地交易市场体系。引入交易竞争机制，探索建立工业用地竞价出让机制，让项目争指标，以提高土地使用效率。有针对性、有步骤地推出工业用地上市，营造良好的竞争态势。6月份，**一宗9.63亩的工业用地经过54轮竞价，最终以58.33万元/亩的价格成交，溢价率265%，工业用地挂牌出让实现由“走程序”向“真竞价”的转变。强化对协议出让土地的监管，建立协议出让土地的公示制度，禁止非法压低地价招商引资。对协议出让和原行政划拨的土地，改变为经营性用途的，依法由政府收回后，重新实行招拍挂出让，切实提高土地资源市场配置程度。三是创新用地评估激励机制。坚持把节约集约用地作为破解用地难题的有效途径，逐步建立健全重点行业、重点区域土地利用评价制度，探索建立低效土地退出机制。将开发区土地节约集约利用评估工作推广到全市，考核结果不仅纳入园区、乡镇领导干部考评体系，还与国家下达的年度用地计划指标分配、新增建设用地审批挂钩，改变传统的指标“按需分配”、用地“按需审批”的模式。
4、坚持统筹发展，依靠土地整治促进节约集约。加大农村土地开发整理力度，提高农村土地利用率。按照“宜农则农、宜建则建、宜居则居”的原则，着力构建生态型土地整理新模式。村镇建设按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，编制乡镇土地利用总体规划、村庄和集镇规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模。以城乡建设用地增减挂钩为平台，大力开展村庄环境整治，加大村庄和宅基地整理、低丘缓坡综合利用等开发复垦力度，逐步撤并自然村、消除空心村。近三年来，**增减挂钩工作始终走在泰州四市两区前列。积极探索合理的农村宅基地置换流转方案，完善宅基地有偿退出机制，鼓励农民以宅基地置换城镇住房。引导农民改变居住观念，鼓励建设多层或复合式的农民公寓，控制单家独院，近年来全市宅基地总面积每年递减2%以上。
5、坚持严格执法，依靠规范秩序促进节约集约。着力构建政府牵头、部门参与的土地执法监察责任共担机制，维护规范有序的国土资源管理秩序。明确园区、乡镇为违法违规用地查处整改责任主体，对辖区发生的违法违规用地必须尽快拆除到位。进一步加大责任追究力度，凡发生违法用地或对违法用地整改不力的园区、乡镇，对负责人实施约谈、问责。进一步强化相关部门的工作责任，认真落实“三联”执法机制。扎实开展卫片执法检查，紧紧围绕消除违法状态的要求和“既查事，又查人”的原则，对卫片中反映的违法违规用地，严肃查处整改到位。对典型案例，公开曝光，公开查处，达到“查处一案，教育一方”的效果。
三、节约集约用地存在的主要问题 随着城镇化和工业化进程的不断加快，因土地利用效率低而引发的问题逐渐凸现，从调查情况看，**节约集约用地主要存在以下几个方面的问题：
1、节约集约用地意识不强。在社会的多个层面，从乡镇、用地单位和个人到农村集体经济组织和农民在对节约集约用地的认识上存在一定差距，尚未将土地上升到民族赖以生存、国家赖以发展的重要资源的高度，强化科学用地、集约节约用地和耕地保护的意识不强，集约节约用地的观念尚未全面确立。特别是一些乡镇领导为创造任期政绩，往往重眼前、轻长远，重局部、轻全局，靠拼资源、拼消耗、拼环境来追求经济发展速度。粗放型的经济增长方式导致城市外延式扩张大量占用土地，园区土地片面追求规模面积，农业耕地急剧减少，土地的浪费与低效利用相当严重。由于一些干部对节约集约用地的认识不足，致使政府出台的很多节约集约用地的政策文件执行和落实不力。一些用地单位和个人依然抱有用地要多少给多少的陈旧观念，甚至存在少数恶意圈地现象。农村集体经济组织和农民错误地认为如今种田经济收益不高，从某种程度上十分希望土地被征用，保护耕地的积极性不高，对土地的物权意识不强。
2、土地利用规划控制弱化。《城乡发展总体规划》和《土地利用规划》是对土地集约节约利用具有宏观指导调控作用的文本，但分属不同的管理部门，两大规划之间往往存在着一些不配套、不协调的地方，导致经济社会发展规划、城市建设规划与土地利用规划的脱节，以及城市发展战略、城镇空间布局和环境容量的不协调，致使实际操作性不强。《土地利用总体规划》从节约用地上注重的是耕地的保护、建设用地规模的控制，遏制耕地面积过快减少，从集约用地上注重的是功能分区、区域布局。《土地利用总体规划》与《城市发展总体规划》在实施中有矛盾抵触的地方，有的还比较突出。《城市发展总体规划》既注重项目的实用性，又注重项目建成后的观赏性或者说是项目建成后的社会价值。因而，在规划设计中，对一个建设项目占地多少，考虑就相对少一些。
3、土地市场配置水平不高。当前，工业化、城镇化与城市的急剧扩张导致土地的利用效率不高，市场机制尚未充分发挥配置土地资源作用。主要原因是：一方面征地补偿标准偏低。依据我国《土地管理法》规定，征地补偿标准按产值倍数法确定，难以反映土地的真实价值，不仅使标准偏低，而且在实际操作中已引发了诸多矛盾，被征地农民的利益难以得到充分保障。同地不同价在基础设施项目征地中尤为突出，其补偿标准又远低于同地区其它用地的补偿标准。征地补偿标准偏低导致用地成本偏低，从出让用地的统计数据看，工业用地平均地价仅为17万元/亩，因而一些用地单位和个人在用地时就不会去精打细算，而是宽打宽用。另一方面，供地机制不完善。过去的供地政策实行价格多轨制，房地产、商住等经营性用地实行招标、拍卖、挂牌方式公开竞价取得，工矿仓储等用地实行协议出让方式取得，交通、能源等基础设施用地实行划拨方式取得。尽管用地指标日趋紧张，但很多时候依然是指标围绕项目转，尚未真正形成市场竞争机制，土地资源的价值也就很难通过竞争而充分显现出来。
4、建设用地粗放利用突出。一方面，在用地指标十分紧缺的严峻形势下，**不少园区、乡镇（街道）仍沿袭粗放的土地利用模式，“征大建小，批多建少，批而不用，用而低效”等现象屡见不鲜。部分园区、乡镇（街道）为招商引资随意降低用地门槛，少数工业集聚区进场项目投资规模小、产品档次低、产能落后，有些项目甚至刚投产就面临被淘汰，土地浪费现象相当惊人。土地产出与周边城市相比，单位GDP产出较低。2011年**所创造的GDP为486.39亿元，单位建设面积GDP为197万元/公顷，而靖江、高港、海陵都在300万元/公顷以上，差距相当明显。工业用地的土地利用率不甚理想，不少园区和一些工业集中区一层厂房普遍存在，配套设施建设占用土地现象严重，建筑容积率和投资强度偏低。在城区，建筑大都以中低层为主，容积率约为0.85，其中，住宅容积率仅为0.75。在农村，由于历史原因，居民点布局分散，住宅建新不拆旧、宅基地浪费现象严重，出现较多的“空心村”。另一方面，据统计，截止2011年5月，全市存量土地达444宗约5000亩。其中闲置土地26宗，面积1398亩；
空闲土地384宗，面积2544亩；
低效利用土地33宗，面积907亩。因历史问题多、工作难度大，或因利益分配、政策性障碍等原因，很多存量土地得不到盘活利用。
5、违法违规用地查处乏力。由于少数园区、乡镇对依法依规用地的认识程度不高、措施不力、消除违法用地态度不坚决等，近年来，**违法违规用地的宗数和面积均在泰州市排名靠前，形势严峻。综观**的违法违规用地，主要有以下特点：一是违法违规用地数量多、面积大、范围广，几乎涉及全市各乡镇和园区；
二是虽经整改但违法违规用地总量却呈现不降反升态势，且出现越发蔓延的趋势；
三是查处整改力度不够，该拆的没有拆，该罚的没有罚，该完善的没有完善；
四是对违法违规用地查处避重就轻，注重查事，忽视查人。在对违法案件的处置上，由于现行的土地管理法律法规对政府及法人的土地违法规定较为原则，处罚的力度不大、可操作性不强，同时考虑为了更快地发展地方经济等因素，在执法上失之过宽，客观上纵容了土地低效利用行为的滋生和蔓延。
6、激励约束机制有待完善。评价指标体系和责任追究体系不完善，使土地资源集约节约利用缺乏有效保障。土地的集约利用受宏观、微观，静态、动态等各种因素影响较深，地区间的集约用地水平也不尽相同，这就需要有一个统一、科学、规范的评价指标体系和考核体系对土地集约利用水平进行评价和考核。近年来，尽管**在土地资源的集约节约利用方面进行了许多有益的探索，但目前还没有形成成熟的、统一的土地资源集约节约利用的评价指标体系和考核体系。土地集约利用评价指标体系和考核体系的缺失，一方面造成土地管理部门对土地开发进度、投入产出水平缺乏一个准确的标尺进行判断，不便于及时、准确地把握土地利用的动态变化趋势和土地市场运行状况及运行效率，对土地进行合理调配；
另一方面因为缺少有效的考核激励体系，不利于鼓励乡镇政府和园区积极探索提高土地集约利用水平的途径。
四、节约集约利用土地的对策和建议 从**当前土地利用管理的基本形势可以看出，加强土地资源节约集约，提高土地利用效益既是一项迫切的重要工作，又是一项长期而艰巨的任务。必须加大对土地集约节约利用的宣传力度，提高全社会节约集约用地意识的基础上，将土地资源市场化作为规范土地制度和土地管理的基本取向，以“五个注重”来促进土地利用整体水平的不断提高。
一要注重观念更新。**人多地少，而经济社会的快速发展对建设用地的需求量却不断增大。面对这一日益加剧的矛盾，政府必须充分认识到，节约集约用地，是贯彻科学发展观，确保经济社会可持续发展的当务之急。要严格按照“管住总量，严控增量，盘活存量，节约集约”的原则，大力推进节约用地、集约用地。积极探索由政府调控、市场配置土地资源的新机制，把保障供地与节约集约用地有机统一起来，从粗放利用向集约利用转变，着力在节约集约利用、提高土地使用效益上下功夫。要切实增强全社会节约集约用地的责任感、紧迫感和使命感，提高节约集约用地的积极性、自觉性和主动性，确立“只有节约集约，才能保障发展用地”和“亩产论英雄”的理念，树立“守土有责、护土有方、动土有据、用土有益”的观念，全面推行资源节约集约利用、走内涵挖潜的新模式，全面推进资源、资产、资本“三位一体”和数量、质量、生态管控并举的资源管理新机制，真正实现“两个转变”即由增量扩张向存量挖潜转变，由粗放使用向高效利用转变。
二要注重规划协调。突出《土地利用规划》与《城乡发展总体规划》的有机结合，在编制时间、调整范围、用地规模等方面进行协调，强化《土地利用规划》对区域、产业、基础设施建设的土地利用空间控制作用。加强国土部门与规划部门对土地利用的规划协作。规划部门是城乡发展规划的制定和管理部门，应进一步强化规划部门对土地集约节约利用工作的责任，实行目标考核，促进与国土部门实现联动。注重在容积率、绿化率等各个方面科学合理确定用地指标，从源头上提高土地集约节约利用水平。创新土地利用规划理念。从规划上严格控制基础设施建设用地、商品房建设用地在土地利用中的比例、城市建设中工业用地的比例、开发区中产业用地的比例。用前瞻性眼光制定土地利用规划和城乡发展总体规划，实现数量、空间特征向质量结构特征的重点转移。
三要注重有效利用。对“转而未供、供而未用、用而未尽”的项目进行重点清理，建立现有存量土地动态档案，全面、及时、准确掌握存量土地的批准时间、面积、类型、用途、权属、分布与处理情况，企业的生产经营情况以及存量土地可以利用的方式，花大力气进行彻底排摸清理，做到情况明、底子清。合理提高用地准入门槛，调整工业用地的投资强度、建筑密度、容积率和产出率等指标，按照“产业集聚、布局集中、用地集约”的原则和必须符合土地利用总体规划的总要求，将工业项目用地集中安排在工业园区，以“集中”促“集约”，加快推进产业的优化升级，提高土地的集约化利用水平。大力发展高新技术产业和现代服务业，推进产业优化升级。
四要注重机制创新。完善以市场为主导的土地价格形成机制是实现土地节约集约使用的重要基础。充分运用价格机制抑制多征、多占、滥占和浪费土地的现象发生。一是进一步完善征地制度。深化征地制度改革，严格界定政府直接介入征地过程的范围，强化对非公益性及营利性用地的市场化运作，合理提高征地补偿标准，实现土地征用管理公开、公平、公正的目标。二是继续完善市场机制，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用。严格控制划拨用地范围，扩大有偿使用土地的范围，继续完善国有土地使用权公开交易制度和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度。对工业用地要按规定全部纳入市场配置。对高速公路等经营性基础设施用地及经营性各类社会事业用地要全面实行有偿使用制度。三是研究建立企业评价体系，建立工业项目用地地价的调节机制，使之与产业类型、用地规模、土地利用率、土地集约度相挂钩，实行用地动态管理。完善土地使用税调节政策，对闲置土地、空闲土地、低效土地适用最高税率，增加土地保有成本。四是深入研究集体建设用地流转的价格机制，促进集体建设用地合法有序流转，严格集体建设用地总量控制和用途管制，促进集体建设用地节约集约利用。
五要注重长效管控。加强土地利用监管，出台建设用地全程管理意见，建立促进土地节约集约利用的长效机制。对土地出让合同、划拨决定书的执行实施全程监管，对建设项目的用地情况、开工和竣工时间、投资强度等进行跟踪巡查，建立巡查数据库。完善建设项目竣工验收制度。将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况，作为建设项目竣工验收的一项内容。持续开展用地情况的执法检查，重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任。将企业违法用地、闲置土地等信息纳入有关部门信用信息基础数据库。制订鼓励和引导投资者合理利用土地的政策措施，相关部门在建设项目立项、工程设计、用地选址、用地预审和规划审查、供地审批、工程审计决算、综合验收等各个环节上，都要把集约用地作为报批审查的基本原则贯穿全过程。定期不定期地对企业资金投入情况、工程建设情况进行跟踪督查，对达不到协议约定的投资强度和建筑密度的，收回部分土地，重新调剂使用。深入开展土地执法模范市（区）创建活动，将土地节约集约利用监管与用地计划分配、建设用地审批挂钩，形成全社会理解、支持和参与依法管地、集约用地的良好氛围。
节约集约用地，是由**人多地少的基本市情决定的，是缓解土地供求矛盾、解决“保护与发展”关系的必然选择，是转变经济增长方式、走新型工业化道路的客观要求。只有坚持节约集约用地，才能推动**经济转型升级，实现全面协调可持续发展。
