财政国库集中支付管理实施细则 [财政国库集中支付下会计集中核算的利与弊]

                               (内蒙古广播电视局财务中心，内蒙古 呼和浩特 010030)
摘 要：文章对财政国库集中支付下会计集中核算制的利、弊做了分析，进一步提出了改进建议。
关键词：财政国库；
集中支付；
集中核算；
管理体制改革
中图分类号：F812.2  文献标识码：A  文章编号：1007—6921(2007)08—0022—02
      财政国库集中支付就是改变现行财政性资金层层拨付程序，由财政部门通过国库单一账尸体系，采用财政直接支付或财政授权支付两种方式：财政直接支付就是由预算单位按照批准的部门预算利用款计划，按规范程序提出申请，财政国库部门按照申请所列事项，将资金直接支付到收款人或用款单位账户。财政部门起着出纳的作用。这种支付方式主要适用于工资、大宗物品的服务采购、大型修缮、大中型基本建设项目等；
财政授权支付就是由财政部门按照部门预算利用款计划，将用款额度下达到单位的余额账户，各预算单位在授权额度内自行开出支付令，支付资金。这种支付方式适用于单位经常性的小额支出。
1 财政国库集中支付下会计集中核算的必要性
      财政国库集中支付是继预算外资金管理、政府采购、部门预算之后，国家财政预算管理的一项重大改革，是构建社会主义公共财政框架的必然趋势。是我国财政管理制度的又一项重大改革，有着十分重要的意义。原有财政性资金支付方式存在着固有的弊端，如：财政性资金层层划拨、在预算单位滞留时间长，降低了使用效率并难以有效集中财力；
财政信息反馈迟缓，难以为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供及时准确的依据；
财政性资金使用缺乏事前和事中监督，截留、挤占、挪用等违纪违规情况时有发生，甚至出现腐败现象。实行国库集中支付制度后，按照规范的程序在国库单一账户体系内运作，从而在体制和机制
上保证了财政性资金在支付过程中不再有中间停滞状态，直接从国库支付到收款人。这样有利于消除上述弊端，规范财政支付行为，加强财政支出管理与监督，提高财政性资金的使用效率，从制度上防止腐败。
      会计集中核算是指成立会计中心，在各单位行政经费、事业费、专项拨款等资金财务所有权、使用权不变的情况下，取消单位的资金账户，设置报账会计人员，把单位会计核算和会计监督业务移交会计核算中心办理，由中心财务“统一管理、统一开户、分户核算”的一项制度。会计集中核算通过对各单位会计核算工作统一管理，强化了会计的监督和约束机制，规范了各单位的支出行为，加强了对各行政事业单位财政性资金的监督，提高了政府宏观调控能力。从源头上堵塞了漏洞，防范了不正之风，促进了廉政建设。以会计核算中心为单位集中办理会计核算工作和实行会计监督，是会计委派制改革中融会计核算、监督、服务于一体的一种形式。实行会计集中核算就是为了加强财政资金收支的管理和监督，规范财务管理和会计行为，提高财政资金使用效益，为构筑公共财政框架、实现国库集中收付制度奠定基础，建立公开、高效、廉洁、务实的财政管理运行机制。
      会计集中核算是公共财政建设的要求，是国库集中收付的基础和重要组成部分，也是财政支出管理的一项深层次的改革。
在财政资金管理上，全国各行政事业单位都沿用的是传统的预算单位自主分散核算，多头收付的方式，在实际应用中不可避免的滋生了许多弊端。实行会计集中核算只有“三分离一公开”的特点，这样可以起到从源头上治理腐败的作用。第一是会计业务的决策者与执行者的分离，第二是财务审批与会计监督的分离，第三是会计凭证的存放管理与单位分离；
一公开是监督于服务中心。会计集中核算符合了财政国库集中收付制度的改革方向，两者的目标是一致的，都旨在建立预算执行的监督管理机制，全方位、全过程控制利监督各单位的每笔资金的流向、流速和流量。核算中心有能力担当起国库集中收付的总出纳。如果说国库集中支付管的是“出纳”，核算中心是既管“出纳”，又管“会计”。实行会计集中核算制和国库集中收付制是财政部门当前公共财政改革的两项重要内容。其目的是进一步提高财政资金的使用效益和加强会计监督，有利于财政资金统一调度，降低财政资金的运行成本。由此可见，两项制度的改革主体和目的是完全一致的，实行会计集中核算制和国库集中收付制改革相结合是完全可行的。而且会计集中核算的顺利实施和稳健运行，为实行国库集中收付制度打下了良好基础。会计集中核算制和国库集中收付制要在机构设置上统一、规范，在职责功能上统一、健全，以简化的办事程序，方便服务对象。实行会计集中核算型财政国库集中收付制度之后，所有预算单位的资金全部集中在国库，减少了大量库外资金的无效、低效运作，使政府在调控宏观经济方面更加得心应手、游刃有余。通过实行会计集中核算型财政国库集中收付制度，解决了国库、会计中心以及专业银行之间人为的、频繁的资金划拨、结算和对账等问题。实行会计集中核算型财政国库集中收付制度，将会大大提高会计信息质量，尤其是所提供的月、季、年终决算报表时的真实性、囊括资料的全面性及会计信息的可利用性，是勿庸置疑的，这样将有利于对单位收支情况的全面了解，并保证单位会计核算的完整性。实现收入税收化，支出预算化，账户国库化，了解全面化，核算完整化。
2 实行财政国库集中支付下会计集中核算的有利方面
2.1 改变了以前资金层层划拨、分散支付的局面，减少了拨款的中间环节，加快资金周转，保证专款专用，大大提高了财政资金运转的效率。有利于增强财政宏观调控能力，有利于减少资金分散流失，有利于提高资金使用效益，有利于协调财政、货币政策，有利于减少短期国债发行，有利于财力统一运作，资金统一调度，降低财政资金运行成本，提高了财政资金使用效率，增强了政府宏观调控力度。
2.2 核算中心统一使用电算化软件，以网络化、信息化手段确保了会计信息的真实、准确、完整，在精简了会计人员的同时，工作效率却大大提高，减低了行政成本。工作简单、方便、科学、规范。
2.3 财政下达预算时合并下达给会计核算中心，预算单位申报计划时按会计核算中心一个大户上报，减少了财政部门的工作量。
2.4 资金的使用可适时调配，财政资金的调度趋于合理，提高了资金使用效率。
2.5 有效的遏制了腐败现象，有利于促进加强廉政建没。
2.6 加强了会计的监督职能，由以前的事后监督变为事前、事中和事后监督。达到了从宏观上进行会计监督的目的，提高了各单位遵守财经纪律的意识，把一批不合理的财务支出行为消灭在萌芽状态，减少了单位财务支出中可能发生的违规违法行为。
2.7 给审计部门的工作创造了有利条件，减轻了工作量和工作难度。
2.8 有利于政府采购制度深化改革，规范了预算执行的程序，促进了预算编制细化，提高了支出透明度，促进了财政预算制度改革，确保政府采购和收支两条线管理工作的顺利实施。
3 实行财政国库集中支付下会计集中核算的不利方面
3.1 备用金无法预提，只能事后补提。由于核算中心事先并不知道哪个单位哪个项目要发生现金，只能在经济业务发生后再做处理，这不符合《现金管理规定》。
3.2 法律法规及管理方法相对滞后。
3.3 财政支付系统功能不完善，存在系统风险。
代理银行所用支付系统终端没有查阅；
预算单位报送的财政直接支付申请书是未经加密的文件，接收时没有进行相应的销号处理；
网络系统滞后，现使用的金财公司开发的集中支付系统无论授权支付还是直接支付模块均无合计数，对账不方便。
3.4 预算单位的往来款项如出差结余款、其他单位归还的代垫付款、暂付款等，无账户核算，不得不坐支部分现金或将财政资金转存其他银行账户。这既违反了会计制度的规定，也加大了国库资金被挪用、盗窃的风险。
3.5 会计核算中心所管单位的预算是独立的，而在实际操作中年初财政给会计核算中心下达预算时是把其所管辖单位的预算合并下达的，这就使得核算中心无法分单位控制各单位预算的执行情况。
3.6 支付凭证存在安全隐患。划转财政资金凭证，除要求加盖预留银行印鉴外，没有建立一套风险防范体系。
4 原因分析
4.1 人员配备不到位。
4.2 各职能部门关系尚待理顺。财政国库管理制度对预算单位、代理银行、财政国库支付部门、人民银行国库部门、财政国库管理部门等职能部门的职责和权限虽然作出了明确的规定，但在实际工作中存在着协调乏力的问题。如财政国库支付部门下发给代理银行的授权支付额度通知书，与财政国库部门通过“金财网”告知各预算单位的授权支付额度时间不一致，往往是网上信息先到，使得代理银行工作非常被动；
财政国库部门给人民银行国库部门送达授权支付额度通知书与财政国库支付部门下达给代理银行授权支付通知书时间不一致，使人民银行国库部门不能及时与代理银行清算资金。
4.3 支付凭证未纳入法规管理。财政直接支付凭证、财政授权支付凭证、银行支付申请划款凭证等，即没有纳入银行结算凭证范畴，又没有凭证编号，所以在填制和使用上缺乏规范性和合法性，不接受《支付结算办法》约束；
未纳入重要空白凭证管理，各代理银行领取、已用、作废、剩余各多少，财政国库部门、银行国库部门、代理银行部门负责人都心中无数。一旦出现资金案件，国家财政资金不能受到《票据法》的保护。
5 改进的建议
5.1 建立健全与财政国库集中相适应的法律、制度。制定《集中支付操作程序》、《国库支票管理办法》；
修改《国库条例》及其实施细则，修改《中国人民银行会计制度》、《国库会计核算办法》、《财政总预算会计制度》等相关财政、金融法规；
建立支付中心业务和信息处理系统：选择代理国库日常业务的商业银行等。
5.2 完善财政支付系统配套措施建设。建立财政管理信息系统和银行资金清算系统，相对独立的国库会计核算系统，政府支出管理系统。
5.3 加快预算管理改革的步伐，推进部门预算的进度。
5.4 启动国库现金流预测工作。
      总之，实行会计集中核算制和国库集中收付制改革相结合是完全可行的，只要我们在实践中不断的加以完善，就能在此基础上，全面推进财政管理制度的改革，逐步完善与社会主义市场经济相适应的公共财政体制。