公立高校依法治校之思考

　　摘 要 随着市场经济的不断发展，国家实施公共行政与公立高校产生的外部矛盾，以及公立高校实施私人行政产生的内部矛盾日益增多，日趋复杂。依靠国家政策和个人经验为主的行政化管理方式由于缺乏确定性、稳定性、科学性，已经无法应对公立高校发展面临的诸多问题。而具有规范化、制度化的法治管理方式有利于提高行政效能和行政效率，它的民主透明、公平公正等特性有利于化解各种矛盾和危机，依法治校成为现代大学管理的必然趋势。公立高校依法治校的真正贯彻落实，有赖于理顺三个法律关系：其一，高校主体与教师之间的法律关系；其二，高校与学生之间的法律关系；其三，教师与学生之间的法律关系。
　　关键词 公立高校 依法治校 法律关系
　　基金项目：攀枝花学院社科联课题——高校依法治校之思考——课题编号SKL2013A25。
　　作者简介：曾六兵，攀枝花学院人文社科学院讲师，律师事务所兼职律师，从事诉讼法课程的教学及理论研究工作；高亚莉，攀枝花学院人文社科学院讲师，从事民商法的教学与研究工作。
　　中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）09-202-02
　　2014年2月26日国务院第40次常务会议通过了《事业单位人事管理条例》，该条例现已公布，将于2014年7月1日起施行。该条例的公布，对事业单位的性质有了更明确的界定，有助于更好理清公立高校内部各方的法律关系。公立高校在我国传统上均定性为事业单位。事业单位在我国一般带有一定的公益性质的机构，不属于政府机构。从这个角度来讲，我们需要对于公立高校内部法律关系进行探析。
　　一、公立高校与教师的法律关系
　　（一）高校与教师的法律关系
　　通过对于现阶段教师与高校之间的法权关系的调查发现：行政合同的法律关系。理由如下：第一，我国的教育具有公务属性，是以满足公共利益为目的，应受行政法调整。基于公共利益的目标，公务应受不间断原则、随情况及客观需要变迁原则、平等原则、不营利原则的约束。我国目前高校的教育目标与上述目标契合；第二，教师与高校之关系具有雇用合同的法律属性，应适用合同法的基本原理。《中华人民共和国教师法》第17条明确提出了相关规定，无论是学校，还是教育机构，应该不断去推动执行教师聘任制度，以促进教育制度的现代化发展。也就是说在平等原则基础上，双方签订聘任合同，并且将各自权利，义务和责任写入其中，作为后期两者行为规范的法律依据；第三，高校的聘用合同等与其他聘用合同的自由相比，受到更严格的法律规制。主要表现在：（1）高校与所聘用的都行是，总额受到控制；（2）高校对另一方合同当事人（教师）的选择受到法律的限制，例如，教师资格的取得，受《中华人民共和国教师法》第11条的限制；（3）教师报酬（包括但不限于工资、奖金、福利等），由财政支付；（4）教师涉及教师职称的晋升，高校对教师职称的评定，有相对的决定权，且与教师的报酬紧密相关。对此，我国《教师法》《高等教育法》等待均有明确规定；第四，行政合同的法律关系，兼具合同目的和行政目的的双重需要；第五，学校基于法律、法规的授权，目前理论和司法实践均可以作为行政主体。
　　（二）高校的法律地位
　　我国理论界对高校有法律地位有称为 “公务法人”或“公共机构”。公务法人分为：服务性公务法人、文教性公务法人、保育性公务法人、民俗性公务法人、营业性公务法人等。其特点是：依公法而设立的，国家行政主体为了特定职能目的而设立的服务性机构。公务法人的职能将注意力放在服务方面，这一点不同于机关法人将关注点放在管理方面，从这个角度来讲，我国高校不能以企业法人的身份出现，更加不能是民事主体，往往将其界定为教育服务的行政机构。将高校的法律地位定位于公务法人，并区分公务法人与其成员之间的不同种类的法律关系，其目的是，准确定位高校和教师之间的法律关系，以此规制双方的行为规范。
　　（三）高校聘任合同的法律属性
　　1.取得教师资格，是一个自然人从事学校教育教学活动的前提必备条件。高校教师资格的取得，必须经由教育行政部门的认定。而对教师资格的认定行为，属于行政法上的行政确认。根据《教师资格条例》的规定，在教师资格认定的法律关系中，省级以上教育行政部门是该行政行为者，而高校教师是行政行为的相对人。从法律关系的角度来探析的话，高等学校是受委托人，是在教育行政部门委托之下，依法履行行政职能，由此可见高校行为的法律后果是由行政机关来负责的。从这个角度来看，对于教师的资格进行认定过程，就是教育行政部门代表上级行使资格能力确定工作，在此过程中展现出来的是教育行政部门与教师之间的行政关系，属于行政法律关系范畴。
　　教师职称评定，这个过程也展现出了高校与教师之间的行政法律关系。所谓教师职称，就是对于教师的学术水平，业务素质，工作能力和工作经验进行考核，而给予的职称称号。我国现行的《高等学校教师职务试行条例》明确提出，对于全国高等学校教师职务任职资格评审工作的领导者是国家教育委员会。各级行政单位的高等学校教师职务评审工作，都是区域职称改革小组开展的。由此可见，在教师职务评定中起到关键作用的教师职务评审委员会，仅仅是代表学校去完整教师任职资格评价工作，没有独立的法律人格。也就是说，其仅仅需要做好评议，审定工作，至于是否聘任相应的教师，应该由学校的人事部门和领导去决定；从自身工作资源来看，其往往需要收到主管部门和学校领导的约束，不具备独立的经费预算能力，不具备职务授予权限。
　　二、公立高校与学生的法律关系
　　实际上，高校与学生之间的关系是多样性的，不仅仅涉及到行政法律关系，还牵涉到民事法律关系。
　　（一）高校与学生之间的行政法律关系
　　我们知道高校是事业单位，不隶属于国家行政机关范畴，但是却可以以各方名义去行使行政权力。从这个角度来讲，我们可以将高校界定为法律授权的组织主体，能够在限定范围内，以学生为对象，行使行政管理权。现阶段，我国涉及到高校与学生关系的法律文件比较多：如《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国学位管理条例》等。上述法律关系体系中，高校在法律法规授权范围内行使行政管理权，作为行政相对人来讲，学生应该积极服从高校的教育教学规章制度。因为考虑到学校与学生之间特殊的行政法律关系，可以将其理解为一种行政合同。在此过程中，高校享有行政优益权，可以采取各种方式对于合同进行变更和接触，并且还肩负提供教学资源，保证教学质量的责任。而在此过程中，学生也应该接受教育权利，对于高校教学管理和费用交纳等行为进行配合。当然，这样的行政合同关系，不意味着高校可以肆意去凭借自身行政法优势地位，去侵害学生的权益，一旦高校在履行其职权的过程中出现为违背法律的情况，此时可以依法进行救济，由人民法院介入，进行裁决并处理。但是，值得注意的是，由于我国在授予高校权限的时候，规定内容原则性，概括性太强，没有明确的提出相关明确内容，这给与后期的行政权力执行带来了很大的隐患。