【地方党委依法执政过程中的问题及对策】

地方党委依法执政过程中的问题及对策 党的十六届四中全会做出的《关于加强党的执政能力建设的决定》中明确指出：“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”十八届三中全会、四中全会强调全面推进依法治国。显而易见，在党依法执政的重要性和紧迫性越来越趋强的情况下，研究地方党委依法执政问题对于新时期如何全面从严治党和全面推进法治等具有深远意义。

现阶段地方党委依法执政过程存在的问题及障碍 本课题在走访调研成都市六个区（市）县的基础上，对地方党委（此处主要是指县一级层面）依法执政中存在问题及障碍进行了梳理，大概归纳如下。

理念层面：对依法执政及其实施的重要性认识不足。我们在调研座谈中发现，区（市）县干部在对依法执政及其实施的重要性认识上主要存在以下三个方面问题或特点：其一是将依法执政混同于依法行政。一些党员干部，甚至主要领导干部认为依法执政就是依法行政，没有根本区别，没有必要将两者分开来谈；
还有一些人认为只要做好依法行政就可以了，依法行政就是依法执政的具体体现和实现路径。

其二是将依法执政视为中央层面的任务。持这种观念的人主要是将依法执政与依法行政完全割裂开来，认为依法执政是中央或省级层 级的任务，对于县乡镇基层而言，主要搞好依法行政工作就够了。

其三是认为地方党委依法执政在实施中过于空泛、无法操作。一些干部对依法执政的重要性和紧迫性认识到位，但在地方党委如何推进依法执政工作时认为，地方党委依法执政的实施难度太大、阻力明显且动力不足。比如有人认为乡镇一级党委的权力过大，这种权力在很大程度上严重影响或干扰了乡镇政府严格依法行政；
还有人认为很多地方问题是由于地方党委决策失误引发的或诱发的，但问题最终的解决是地方政府承担责任，这种地方党委责权严重脱节的事实或现象使得地方干部对地方党委推进依法执政工作信心不足，更为重要的是对地方党委依法执政的实施工作产生了模糊认识或错误观念。

体制层面：对党委领导及其权责的规范性明确不足。调研发现，一些领导干部认为地方党委推进依法执政面临一些体制性障碍，概括起来主要有两个方面：一是对党委领导的内涵界定和权责规范不清晰、不明确。有干部认为，根据党章规定，党的领导主要是政治、思想和组织领导。但在实践中党委权力远远超过了党章规定的三个方面，且在“政治、思想和组织的领导”方面确实需要进一步规定，尤其需要给地方党委的权力和责任划定清单、公开权力运行。认为地方党委依法执政应当借鉴成都市已经通过实施的《关于落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任的实施意见（试行）》，该意见中“党委（党 组）领导班子责任”有8大类27项。也应当将地方党委在地方发展中的领导核心地位和作用边界以法律或党内法规的制度形式固定下来，防止党委权力越位、错位。二是依法执政中如何处理国家宪法法律与党内法规政策关系，如何处理地方实际与上级规定之间的关系。有干部认为，依法执政的“法”应当包含党内法规，也有人认为不应当包括。不管包含与否，地方党委推进依法执政都面临如何处理国家法律与党内法规关系问题、如何处理地方文件与上级政策关系、如何处理地方党委意见或个别领导人指示（或批示）与政府规划、政府政策等之间的冲突关系。尽管从法律上讲上位法优于下位法，但实际工作中令基层干部无所适从，有时候甚至只能不得已想尽办法到处敷衍、蒙混过关。

机制层面：对各方关系及其协调的充分性互动不足。毋庸置疑，推进党的依法执政需要建立健全一系列运行机制，但在调研中发现，现阶段地方党委依法执政实践中还缺乏相应的、有效的、足够的互动机制。比如党委系统内的上下级关系协调方面，一些组织部领导干部提出意见，说在使用干部时县级组织部门自主权远远不够，上级组织部门政策多变，极大影响基层干部工作积极性。提出在选人用人上，应当给予县级组织部门相应自主权，以协调满足乡镇一级干部越来越多的发展需求和复杂多变的工作实际。再比如在处理地方党委与地方 人大的关系方面，一些干部认为，依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关。县级以上的地方各级人民代表大会有权讨论、决定本行政区域内的政治、经济、 教育 科学 、文化、卫生、环境和 资源 保护、民政、民族等工作的重大事项。但在实践中，地方人大的这种决定权和监督权的行使并不充分，即使地方人大有议有决，但缺乏最终的落实措施和跟踪监督机制。其原因是多方面的，不容忽视的一个突出问题是要科学处理地方党委与地方政府、地方党委与人大、地方人大与政府等之间关系协调及互动机制，使得在地方人事任免、财政预算、事项监督等方面实现职能归位，避免角色尴尬与职责混同。

动力层面：对监督体系及其过程的程序性认可不足。无论何种工作，有力有效的监督都是不可缺少的重要动力来源。本次调研发现对地方党委推进依法执政的动力方面显得不足，主要体现和原因有以下三点：其一是不搞依法执政也一样推动地方发展。一些干部认为，对于地方党委而言最要紧的任务不是依法执政工作，而是如何落实好政 策、如何推动经济社会发展和社会稳定等，认为依法执政不是必选项，有条件的可以推进。其二是地方党委依法执政难度太大、障碍太多。举例说明：一些干部认为，现阶段工作实践中各种临时性、综合性、高规格配置的“领导小组”过多，而且各个“领导小组”之间往往职能交叉、人员交叉、权责交叉，“领导小组”与职能部门和地方党委之间经常发生种种冲突，一方面不利于常规工作深化，另一方面更不利于地方党委依法执政推进。其三是地方党委领导缺乏强有力的程序性的监督体系。一些干部认为，当前地方党委领导或权力的重要体现之一便是党委决策，仅就决策而言，依法执政的基本要求应当是决策合法化、透明化、责任化。以县级党委决策为例，最为常见的决策机制是县委常委会决策，在此过程中所谓“一把手”权力如何规范和约束始终是一个老大难问题。尽管近年来成都市一些区县试点实施“县委权力公开透明运行”，但在缺乏有效的、严格程序性监督情况下，实施效果与政策初衷仍有一些差距，党员干部与广大群众的参与性不足和认可性不足是地方党委依法执政工作推进动力弱化的重要原因。