中国地方教育立法：意义、现状与改革进路

　　摘要：地方教育立法是国家教育立法的地方模式，是国家教育法治建设统一性基础上的多样性与个别性。本文通过改革开放以来地方教育立法文件的统计与歸类，进行定量分析以呈现中国地方教育立法近30余年的现状、特点和发展趋势，并在此基础上，提出进一步完善的措施。在地方教育立法日趋活跃的背景下，提炼与总结地方教育立法的经验与规律，不仅可以为未来的中央立法提供素材与指引，还可以拓展教育法学研究的视角。
　　关键词：地方教育立法；教育改革；教育法
　　改革开放以后，转型时期的中国教育法治事业处于激烈的变革中，相比于中央立法机关，来自于一线的地方立法机关对既有的教育立法制度供给和地方教育事业发展的需求有着更为具体而又真实的感知。超越国家整体主义法治观，受制于我国教育法治建设发展的渐进性，我们可以把中国的教育立法体系抽象类型化为中央立法与地方教育立法两类。建设中国特色的教育法治，离不开地方教育事业的具体实践，地方教育立法是我国教育法治建设阶段性的表现形式。它体现了国家教育法治统一基础上的多样性与个别性，也由此形构了国家教育法治建设的子法治。在坚持国家教育法治统一性的前提下，加强地方教育立法，规范地方教育立法不仅是实现教育法治化的具体行动，而且也是法治中国的必然要求。
　　一、地方教育立法的生存与发展逻辑
　　（一）地方教育立法是中央立法的主要实施者
　　中央层面的教育立法需要各地方的积极贯彻和落实，避免顶层制度设计成为空中楼阁。中央层面的教育立法在于全盘谋划，有序推进教育法治建设的同时也依赖地方结合本地区教育发展状况推进立法。[1]比如，1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布实施以后，山西省、黑龙江、北京、江苏等各省市纷纷出台了《实施<中华人民共和国义务教育法>办法》或《实施<中华人民共和国义务教育法>条例》以保障中央立法的实施。
　　（二）推动地方教育改革的试点试验，解决地方教育改革面临的实际问题
　　地方教育立法存在的价值就在于其“地方特色”，在中央教育立法无法及时提供有效制度供给的情况下，地方立法机关往往依靠创新制度来应对本区域教育事业发展所产生的问题。[2]这是地方教育规则生长的原始驱动力。在这种动力机制的支配下，以解决地方教育实践问题为导向，各地的地方教育立法悄然兴起，并能够立足于当地教育改革所面对的实际问题提出一套有针对性的解决方案，从而满足特定地方教育改革需求。比如，1984年制定实施的《江苏省普及初等义务教育暂行条例》、《安徽省普及初等义务教育若干规定》等都是中央立法缺失情况下，为解决本区域教育改革而出台的立法文件。
　　（三）为全国性的教育立法积累变量，提供经验与素材
　　强调地方教育立法的“地方性问题”，并不否认全国层面的教育立法也同样存在类似的普遍性难题。地方教育立法是地方主动探索本地区教育改革面临的问题，实际上也为宏观的中央教育立法改革提供了经验与素材。对于中国这样急剧转型的大国来说，教育改革面临诸多不确定因素，立法者理性有限，难以提供“一步到位”的解决方案。只有通过地方性教育立法规则的检验与实践，不断试错，总结经验，才能得出全局性问题解决的立法方案。比如，广州市在1993年出台的《社会力量办学管理条例》，这是全国最早对民办教育的地方立法，为此后中央出台民办教育立法积累了经验。
　　（四）渐进立法，避免全面激进教育立法改革带来的教育秩序混乱
　　在中国这样一个教育发展不均衡的大国，教育改革必须要慎之又慎，任何指望一步到位的激进改革都可能造成制度、观念的巨大矛盾与紧张。地方教育立法先行探索能够根据不同地区发展实际展开类型各异的立法、教育制度改革试验，能够为全国性立法提供实践经验。中央也能够对地方教育立法作出比较与评估，以保证其后所推行的全国性教育立法符合国家教育发展实际情况，避免立法引发混乱甚至倒退。
　　（五）有利于暂时搁置争议，以实践推动教育立法改革
　　当前，在教育改革领域存在不同理念和价值争论，导致对改革立法难以形成共识性方案。地方性教育立法文件的出现则可以发挥其特有的作用，通过地方立法试验先行开展教育改革暂时搁浅所面临的争论，降低激进的全国性教育改革所产生的阻力，从而有利于教育改革的启动和推进。比如，在民办教育立法上，陕西省、北京市、辽宁省等民办地方教育立法在涉及民办学校产权制度、合理回报、政府扶持与奖励等方面与中央立法相比均有所突破[3]，也为此后中央立法与修改提供了经验。
　　二、地方教育立法发展现状
　　通过北大法宝数据库查询，从1984年第一份地方教育立法文件《江苏省普及初等义务教育暂行条例》诞生至2016年12月，共有835份地方教育立法文件。其中包括地方性法规597件，地方政府规章238件。本文将以此为样本分析我国地方教育立法的基本情况和存在的问题，并提出相应的对策，以期能对推动地方教育立法研究有所助益。
　　（一）地方教育立法的时间分布
　　从立法文件颁布的年份来看，我国地方教育立法发展可分为6个阶段，如图1所示。
　　第1阶段（1984-1986年）：这一阶段是我国地方教育立法的起步阶段，立法文件从无到有，立法内容多为义务教育。例如，1984年和1985年江苏、辽宁、安徽等各省市发布的《普及初等教育条例》。在此阶段中，立法文件数量在1986年达到最多。形成这种局面的原因主要是1986年《义务教育法》的通过，这是第一次以中央立法形式确认我国实行九年制义务教育，标志着我国基础教育进入法治化轨道。此后各省市纷纷出台《实施〈义务教育法〉办法》，以响应中央号召。
　　第2阶段（1987-1991年）：尽管这一阶段前期地方教育立法发展缓慢甚至有些许回落，但相比于前一阶段，这时期地方教育立法依然保持了稳中有升的发展态势，并在1991年达到了最高点，这得益于1991年《未成年人保护法》通过。所以，此一阶段地方教育立法内容大多涉及未成年人保护、未成年教育以及与之相关的职工与职业教育。