【发挥农业审计在建设社会主义新农村的调节器作用】

　　
　　随着党的十七届三中全会的胜利召开，社会主义新农村的建设步伐将进一步加快，国家为此也将投入更多的财政资金。保障新农村建设资金安全有效使用，是法律赋予审计部门的神圣职责。在新农村的建设中，审计部门在农业资金的筹集、分配、管理和使用等过程中，如何在审计转型的大环境下准确把握农业审计的定位，如何更好地起监督和保驾护航作用，是值得我们思考的问题。

　　一、当前农业审计存在的问题

　　农业资金是指农业、林业、水利、海洋与渔业、畜牧、气象等农业部门根据国家法律、法规和组织间的协定筹集起来的，专门用于农业发展的专项资金。由于农业资金在筹集、分配、管理和使用等方面的规范和制度不健全，且审计工作不能发挥有效的监督，致使农业资金在各方面存在着诸多问题。主要表现在以下四个方面：

　　1、“空白点”多

　　一是从资金来源看。农业资金的来源有国家财政资金、银行信贷资金、社会集资和引进外资等，但目前农业资金审计一般局限于对国家预算安排的资金进行审计，而对于非预算安排的资金审计监督涉及较少。二是从行业看。国有企事业单位的审计容易得到执行，而乡镇集体经济组织和集体所有制企业的审计监督，没有纳入国家审计的范畴，造成该部分农业资金无序流通、监管不力的现象很突出。三是从资金管理看。由于多头管理，拨款环节繁多，造成审计工作鞭长莫及。例如，财政资金划分为“条”、“块”管理两大部分，分别由财政、农业、林业、水利、国土、发改、科技等多个部门管理。此外，由于资金筹集的渠道繁多，既有国家投入，又有农民投入，也有外商投入；
既有无偿投入，又有有偿投入；
使用对象既有国有企事业单位，又有集体经济组织和个体农户等等。因而，在实际审计工作中，农业审计执法尚未实行对农业资金的全方位监督。

　　2、整体规划不足

　　从农业资金审计工作的现状看，缺乏一套跨行业、跨系统的审计规划。一般都是按照上级审计机关的指令进行，属被动式的工作运转机制。另外，从农业资金的各环节看，具有明显的阶段性特点，然而农业资金审计大多是在资金使用后一次性对农业资金的各环节情况进行审计，这与其阶段性特点相脱节，影响了审计监督作用的发挥。

　　3、机构不健全

　　目前，浙江省农业审计机构除了省审计厅之外，只有少数几个市审计局设有专职机构或人员，其余的都未设立专门的农业审计机构及配备专职人员。

　　4、执法不严

　　个别审计人员强调客观困难，造成执法过程中的随意性。一是对该处罚的不处罚，对一些挪用、滥用和截留资金的单位和个人，只要求退回资金或说明资金用途后，就不执行处罚。二是采取消极对付，避重就轻，只反映基本情况不反映查出的问题。三是对本地区的农业资金审计查出的问题，层层地方保护主义，无法全面真实地予以揭露。

　　二、建立适合国情的农业审计模式，奠定农业审计的转型基础

　　1、农业审计的组织模式

　　包括组织体系模式和审计体制模式。完善的审计组织体系模式，首先应该是审计组织体系上的完整性，即审计组织体系必须包括政府审计、民间审计和内部审计。其次应该是审计组织体系的协调性，即审计组织体系内部不同审计主体之间以及各种审计主体内部各种形式之间的协调性。再次应该是审计组织体系的适应性，政府审计相对于乡镇资金审计和乡镇经济审计是否适应。为此，建议乡镇政府的内部审计机构，拓展业务职能，独立负责对乡镇资金和乡镇经济的监督。

　　2、农业审计的工作范围与内容模式

　　政府审计、民间审计、内部审计在范围的划分上应该相互协调，不重不漏；
在内容上应各有侧重，重点突出，以最大限度地发挥审计体系的整体功能。根据农村经济发展的实际，县级以上人民政府设立的农业审计机构，应把农业专项资金审计与调查作为工作重点；
乡镇政府的独立内审机构，应将乡镇资金审计和乡镇经济审计确定为工作的中心内容；
乡镇经济组织内部设立的专职审计机构或人员，应把内控制度审计和经济效益审计当作工作重点；
民间审计组织可以接受政府审计机关或乡镇经济组织的委托开展相应的审计工作。

　　3、农业审计方式与方法模式

　　农业审计手段、方式、方法必须适应农业经济监督的需要。根据政府审计机关、民间审计组织和内部审计机构的实际审计资源，农业审计必须将外部与内部审计结合起来，将自行、委托和联合审计结合起来，将自觉与法定审计结合起来，将事前、事中和事后审计结合起来，将专业审计监督和群众监督结合起来。此外，还可采取灵活多变的审计方法，如上审下、交叉互审、抽审等。

　　三、农业审计的主要关注点

　　1、关注涉及社会公平和正义等方面的问题

　　农业审计工作应加大对扶贫、救灾、农村社会保障以及农村医疗、教育等领域的审计或审计调查，保护好人民群众的切身利益。一是要围绕构建和谐社会的要求，加强对财政扶贫资金、社会救灾资金和农村教育资金的审计监督，促进建立健全制度建设，保障专项资金的安全完整，规范资金管理及使用，使资金真正用到被救助、被扶持者和被保障者身上；
加强对农村教育医疗等领域的收费审计监督，促进规范公共领域的收费行为，落实收费政策，制止乱收费和过高标准收费，解决农民群众“上学难，看病难”等问题，从而保护好群众利益，减轻群众不合理负担，缓解社会矛盾，维护社会稳定。二是要加强对国家有关政策措施落实情况的审计监督，使群众切实得到政策的实惠。在制定审计计划时，要更多考虑与农民群众切身利益相关的突出问题，如对财政资金的盲目投资、重复投资、低水平投资及投资结构不合理及土地征用补偿等问题开展审计工作，及时发现宏观调控政策等执行过程中存在的问题。三是要特别注重对“三农”资金中政策性较强的补贴资金的审计监督，即粮食直接补贴资金，农机具补贴资金，良种补贴资金等，以促进农民增收、农业经济发展和农村稳定。

　　2、关注涉及民主法治建设等方面问题

　　将农业审计与经济责任审计有机结合起来，强化对基层权力运行的制约和监督。按照国家审计署的审计发展规划，当前农业审计工作要把效益审计的重点放在财政资金的管理使用、重点建设项目的实施和财政对农村转移支付资金的合理有效使用上，重点揭露管理不善、决策失误造成严重损失和国有资产流失等宏观管理上的重大问题。要在效益审计中对公共资源管理状况和管理秩序进行分析研究，对政府农业投资项目的经济性、效益性、效果性进行全面、综合检查与评价。

　　3、关注涉及人与自然和谐相处等方面的问题

　　大力开展环保、水利、污染治理等方面的审计或审计调查，促进可持续发展战略的实施。提倡以环境审计为切入点，积极开展排污费及污染防治资金的审计监督，加强对水资源征收、管理使用及矿产资源补偿等方面的专项审计，揭露政策执行及资金管理使用环节中存在的问题，提出切实可行的合理化建议，促进对保护环境和环境治理方面的资金投入，提高资金使用效益，使人与自然和谐相处。

　　四、农业审计的重点监督发展方向

　　1、加强农业基础设施建设和农业产业化资金的审计，促进农业综合生产能力的增强

　　近年来，政府财政在改善农村基础设施方面投入巨额资金，实施了一系列惠农工程项目，改善了农村基础条件，推进了农业产业化建设。因此，审计机关不论在预算执行审计还是专项资金审计中，都要将涉农资金的管理使用情况作为关注的重点，及时了解和掌握这些资金的运行及效益情况，督促有关部门按照规定用途拨付、使用资金，促进农业综合生产能力的增强。

　　2、加强农村教育、卫生、扶贫等专项资金的审计，构建农村社会公共服务体系

　　建立健全财政投资体制，构建公共财政基本框架，加大投入完善农村社会公共服务体系，是财政支出的基本内容，也是建设社会主义新农村的应有之义。通过将上述资金的管理使用情况作为审计监督的重点，可以有效促进专项资金的及时拨付和加强管理，推动农村社会公共服务体系的尽快建立。

　　3、加强农民种粮等补贴及救灾救济资金的审计，维护农民的切身利益

　　中央通过实行“两减免、三补贴、四保障”等惠农政策，建立了对农村贫困户、五保户、因灾因病返贫户等特困人群的救助制度。这些政策的出台和制度的建立，必定由各级政府加大财政专项资金投入来保证。为此，审计机关在加强“三农”资金审计中，要把上述资金作为审计的重点，督促有关单位和部门切实加强管理，及时、足额地将资金发放到农民手中，使农民真正得到实惠。

　　4、加强农业科技示范、推广、普及和农民培训等资金的审计，推动农村经济的壮大和可持续发展

　　建设社会主义新农村，农民是真正的主体，必须通过示范作用和加大投入，调动广大农民的积极性，实施新型农民科技培训工程。与此同时，要加强农业服务体系建设，建立各类专业合作经济组织，推动农村经济向规模化、产业化发展。为此，审计机关要把政府投入的农村青年示范性培训、农业科学技术推广应用、农民专业合作经济组织发展等专项资金纳入审计监督的范围，把真实性和实效性作为审计的重要内容，为培养新型农民和发展新型合作经济组织服务，有效提升农业产业化发展水平，挖掘农业内部增收潜力，增强农户和农业市场竞争能力，推动农村经济的壮大和可持续发展。

　　5、加强土地征用补偿资金兑付、管理、使用情况的审计，努力保障失地农民的合法权益不受侵害

　　近年来，随着国家重点建设规模的不断扩大和城市化发展速度的加快，征用农民耕地的情况比较普遍，而且存在的问题也比较突出，主要是地价偏低、多征少补、挤占挪用、管理不善，集体提留部分使用不当，失地农民未能得到妥善安置等。这些问题的存在，既损害了农民的切身利益，甚至导致农民生活水平下降，又损害了党和政府在农民群众中的形象，疏远了党群、干群关系，往往成为引发农村不稳定的诱因。对此，审计机关要下功夫、花力气，敢于动真碰硬，不辞辛苦，延伸到千乡万村、跟踪到千家万户进行审计，理直气壮地维护农民的利益，真心实意地为农民搞好服务。

　　五、以农业资金效益审计为突破口，创新审计方法，完善农业审计机制

　　1、农业资金审计与财政财务审计相结合，重点关注涉农资金管理的规范性

　　通过配合财政“同级审”，及时揭示少数地方和部门为解决行政经费不足而随意挤占、挪用涉农资金和地方配套资金不到位等问题，提高资金管理水平。同时结合现有财政管理体制和专项转移支付制度，总体把握财政支农资金的投入情况、结构变化和投向变化，全面反映和评价政府财政支农资金管理使用现状，为规范政府各部门职责权限，制定农业投入、产业结构调整等农业宏观政策提供依据。
　　2、农业资金审计与工程项目审计相结合，重点关注农村基础设施建设资金投入的效益性

　　涉农资金的使用，很大一部分是农业开发、农田水利建设、土地复垦等农村基础设施和农村学校、医院、福利院等社会事业方面的工程建设，这些都是广大农民群众极其关注的一项内容。因此应加大对涉农工程项目的审计，通过检查项目实施情况，重点查处有无擅自变更项目计划、虚报冒领项目工程资金和截留挪用支农资金的问题。同时对项目效益情况进行调查，看有无因立项不准、责任不清、管理不善或工程质量等原因，严防因“政绩工程”、“形象工程”的出现，造成损失浪费或事故隐患问题。

　　3、农业资金审计与经济责任审计相结合，重点关注项目决策的科学性

　　涉农资金投入是否到位、管理是否有序、能否达到预期的效果，关键是决策。而决策的关键又在各级、各单位的主要负责人。应将国家资金审计与涉农行政部门主要负责人的经济责任审计项目结合起来，将涉农资金的管理、使用情况、涉农项目的决策依据、程序及其效益情况，作为评价领导干部决策的重要内容之一，及时发现和揭示涉农资金运行中的领导决策问题，促进“三农”政策的落实，促进涉农资金投入到位、管理有序、发挥效益。

　　4、农业资金审计和专项审计调查相结合，重点关注财政专项资金政策的执行及落实情况

　　涉农资金虽然总量较大，但单个项目资金量通常较小，且比较分散，甚至涉及千家万户。因此，要保证资金运行安全，要在对重点项目进行立项审计的同时，抓住普遍性、规律性的问题，辅之以专项审计调查。通过对众多相关部门、单位和个人的调查，了解影响“三农”政策与决策的重要方面，以及其执行中存在的问题和重大决策的落实情况，为国家制定和调整农业政策提供依据，促进宏观农村经济政策贯彻落实。

　　5、事前、事中、事后审计相结合

　　针对农业资金的各环节的阶段性特点，从事后审计向事前、事中审计的转变，采取事前介入，事中跟踪措施，有利于及时发现问题，有效地控制和减少违纪违规问题的产生和发展，充分发挥农业资金的使用效益。