多元利益整合视角下的广西地方教育立法

　　[摘 要]《广西壮族自治区实施<中华人民共和国教师法>办法》的修订相比《中华人民共和国教师法》和《广西壮族自治区实施<中华人民共和国教师法>条例》而言，在教师的管理、教师义务、教师聘任、教师培养、教师待遇等方面都进行了有利于维护教师权益的多元考量和整合。文章以此为出发点，分析广西地方教育存在的问题及未来发展的方向。
　　[关键词]多元利益整合；广西地方教育立法；教师法
　　地方实施性法规在体例上采用实施办法的形式，即要求法规的内容、结构与上位法的联系更为紧密，基本上是针对上位法的有关规定进行符合地方社会实际的补充细化，而地方实施性法规存在的价值在于其体现了地方立法的地域性特色中所蕴涵的实践生命力，旨在实现国家法律的地方实践化。本文以整合法律主体多元利益为视角，以《广西壮族自治区实施<中华人民共和国教师法>办法》为例，探讨广西地方教育立法如何立足广西教育实际，在国家法律的基础上注重体现教师主体的地方性特点，从广西教师的实际利益出发，完善国家教育法规在广西地方实施时的各项具体规定，以达到整合广西地方教育多元利益的目的。
　　一、广西地方教育立法：国家教育立法的地方化体现
　　地方教育立法的重点在于依据作为上位法的国家教育法律的规定，结合本地教育实际和特点，针对本地教育的实际需要，制定出既符合作为上位法的国家教育法律的立法原则和具体规定，又适合本地教育发展实际，具有较强地方可操作性，能理清本地教育领域的法律关系、保障本地教育领域各法律主体的权益，能促进本地教育事业依法有序发展的地方性教育法规。因此，地方教育立法必须吃透“两头”。“一是吃透上头。即认真学习、深刻领会有关国家教育法律法规和有关重大教育方针政策的精神实质；二是吃透下头。即深入调查研究，弄清本地区的实际情况和特点。”①这两个“吃透”在充分反映地方教育立法合法性、科学性的同时，也反映了其合理性、因地制宜性。
　　就广西地方教育立法而言，在第一个“吃透”上，《广西壮族自治区实施<中华人民共和国教师法>办法》（以下简称《广西实施办法》）以《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）为上位法，认真领会和遵循《教师法》的立法精神和原则，在上位法保障教师合法权益相关规定的基础上，以广西壮族自治区行政区域内从事教育教学工作的教师为适用主体，细化《教师法》对相关内容的规定。《广西实施办法》在法律文本的体例编排上完全遵循《教师法》的文本体例结构，在总则、权利和义务、资格和任用、培养与培训、考核、待遇、奖励、法律责任、附则九大部分内容中进行补充细化的规定。
　　在第二个“吃透”上，体现了孟德斯鸠的“法的精神”。“法律应该和国家的自然状态有关系；和寒、热、温的气候有关系；和土地的质量、形势和面积有关系；和农、猎、牧各种人民的生活方式有关系。”②在广西这一个大的行政区域内部，由于其具有多民族聚居的区域特点，各民族历史发展和居住环境的差异，使得广西各民族在政治、经济、文化、教育等各方面都呈现不平衡性发展状况，这就导致广西区域内教师处在不同的地域发展环境中，城市教师与农村教师、贫困地区教师与经济相对发达地区教师、各级各类教师都会在各个方面有不同的利益诉求。因此，广西在制定《广西实施办法》时，在充分调查研究的基础上，分析广西区域内教师队伍发展现状及存在的问题，在维护全区教师整体利益的基础上，对特定地域需要照顾的教师群体进行了倾斜性立法保障，并依据广西地区发展实际，在教师职业素养要求、聘任、培养、待遇、法律责任等方面都进行了适合本地区实际、针对本地区需要的补充性立法。
　　二、广西地方教育立法：广西地方教育多元利益整合的法制化体现
　　2010年7月30日广西壮族自治区第十一届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的《广西实施办法》对广西地方教育发展现状中存在的多元利益诉求进行了法制化立法整合与保障。就广西地方教育立法历史发展状况而言，1996年9月25日广西壮族自治区第八届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过的《广西壮族自治区实施<中华人民共和国教师法>条例》（以下简称《广西实施条例》）是《广西实施办法》的立法前身，但两者的不同在于前者使用的名称是“实施条例”，后者使用的名称是“实施办法”，这是实施性办法在体例上采用的不同形式，在内容上都是对国家法律的地方性实施立法。《广西实施办法》的修订相比《广西实施条例》而言，在教师的管理、教师义务、教师任用、教师培养、教师待遇等方面都进行了有利于维护教师权益的多元考量和整合，下面就从修订后的几个新内容出发进行具体分析。
　　（一）在教师的管理上明确管理主体及其职能
　　《教师法》第五条第一款规定：“国务院教育行政部门主管全国的教师工作。”《广西实施条例》第六条第一款规定：“自治区教育行政部门主管全自治区的教师工作，有关部门、单位，在各自职权范围内负责有关的教师工作。”两者都规定了教师工作的管理主体，但未明确职能部门的具体职能。《广西实施办法》第六条第一款规定：“县级以上人民政府教育行政部门主管本行政区的教师工作，依法履行教师的资格认定、招聘录用、职称（职务）评聘、培养培训和考核等管理职能。”《广西实施办法》相比较《教师法》和《广西实施条例》而言，进一步明确了教师工作的管理主体和管理职能，将原来的主管部门由“自治区教育行政部门”这一广西最高教育行政部门的主管权力下放到“县级以上人民政府教育行政部门”，县级教育行政部门作为基层教育管理机构，相比自治区教育行政部门能更具体地掌握其管辖范围内的教师工作，更有利于教师工作管理权力的具体实施，让教师工作管理能落到实处。同时，《广西实施办法》中还规定了《教师法》和《广西实施条例》中没有涉及的教师工作管理主体的具体管理职能，明确教育行政部门必须“依法履行教师的资格认定、招聘录用、职称（职务）评聘、培养培训和考核等管理职能”，避免这些管理职能因规定不明确而出现职能主体多样化的问题，使得各有权管理主体都能履行教师管理的职能，非专业的教师管理部门从事教师管理工作，无法形成统一的教师职业的从业素养要求，容易造成权责不明，教师权益设定不一，不利于教师队伍专业素质的提升。明确教师工作管理部门的管理职能有利于突出教育行政部门的主导作用，整合管理主体多元化的同时，维护教师的职业权益。