中小学教师解聘制度研究

　　最近几年，有的学校出现了随意解聘、开除教师，对教师实行“末位淘汰制”的现象，导致此类事件的争议和诉讼案件日益增加。产生以上问题的原因是多方面的，但究其根本，还在于教师解聘制度的缺失。解聘制度缺失导致教师聘任制的协调功能弱化，导致了教师聘任制保护教师专业自主能力不足、教师聘任制防止与化解冲突功能降低，教师聘任制作为一项制度的权威受到影响[1]。
　　教师解聘制度是教师聘任制度中的重要组成成分，是指学校因某种原因不适宜继续聘任教师，双方根据聘任合同解除聘任关系。解聘教师，一方面有利于激发教师工作的积极性；另一方面有利于合理优化教师资源的配置，从而进一步提高教育质量，促进教育公平。教师解聘制度涉及教师处分制度、专业职称制度和教师资格制度，内容非常复杂。“在密苏里州，一个终身职教师可能会因为一个或多个原因被解聘。这些原因可以分为两类，一类是学区在常规意义上所作出的教师解聘，另一类则是使教师丧失从教的资格，吊销教师执照。”[2]教师解聘制度的含义有二：一是指作为一种合同关系的解除，即指通常意义上的“解聘”。二是指一种行政处分；作为行政处分的解聘，一是指惩戒处分，即由于专业过失而导致的处罚，如撤职或开除；二是指对教师的身份处分，即指教师资格的撤消和剥夺。这几种不同意义上的解聘是有层次差别的，有时候可能只有一种表现形式，如教师犯有某种刑事案件而同时导致教师资格丧失、开除公职和解聘。但是也可能有不同的表现形式，如仅仅是由于岗位变动被解聘，而没有被开除，也没有丧失教师资格。
　　借鉴国外教师解聘制度的主体、种类、依据和程序，有利于我们建立完善的教师解聘制度，并因此有助于建立健全教师人事管理制度，有助于解决日益增多的教育诉讼，有助于在教育行政权力、教师权利和公众利益之间建立一种相对合理平衡的关系。
　　
　　一、 教师身份的明确
　　
　　由于各国把教育看作是国家兴办的公共事业，教师受国家委托执行国家意志，按国家的教育计划和培养目标教育下一代，执行的是国家公务，因此，国外基本都把教师定位为公务员或公务雇员。法、德、日三国明确规定，公民在取得教师资格证书并获得教师职位后，其身份就是国家(或地方)公务员，纳入国家公务员行政管理系统中，适用本国的公务员法或根据教师职业的特殊性而专门制定的教育公务员法。英、美两国公立中小学教师不是国家公务员，而是国家的公务雇员[3]。所谓公务雇员，就是在身份上兼具公务员和雇员的两种特征。教师的公务员特征，是指教师主要由地方政府任用，享有公务员的某些特权，与地方政府在行政上是隶属关系；教师的雇员特征，是指教师和地方教育当局签定聘任合同，约定任职期限以及双方的权利、义务，两者之间具有一种合同关系。教师的雇佣和解雇不适用于一般的劳工关系法，也不适用于国家公务法律条款，而是由仅适用于学校雇员的法律明确规定。
　　我国现行法律对教师的法律地位未作明确规定，导致了存在着对教师身份规定不明确、与现实矛盾的问题，集中表现为：规定了中小学教师是专业人员，但是没有指明其身份的特殊性；中小学教师职业实际上的公务员性质与法律规定上的非公务员性质[4]。
　　1998年国际劳工组织、联合国教科文组织发表的联合建议《关于教师的地位》中曾指出：“教育工作应被视为专门职业……”，我国《教师法》第三条规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员”。第25条规定教师的工资待遇时，与国家公务员作了一个比照，即“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的工资水平，并逐步提高。”这些条款明确了教师的身份和地位是专业人员，不是公务员，是学校聘用的工资劳动者。根据《劳动法》第2条的规定，《劳动法》不适用公务员和比照实行公务员制度的事业组织和社会团体的工作人员以及未与事业组织、社会团体签订劳动合同的劳动者。根据1997年10月1日生效的新《行政法》第四条规定，教师也不是国家工作人员。因此教师既不是国家公务员，又不是国家工作人员。教师法律身份的不明确给教师解聘制度的建立和实施带来很大困难。同时，身份不明直接影响教师权利享有和义务履行，使得教师在现行体制之下处于弱势地位。
　　为了使中小学教师更好地享有权利和履行义务，建立健全教师解聘制度，必须尽快通过法律明确其身份地位。将中小学教师身份与公务员联系在一起，不仅有许多国家的共同经验，也符合我国的国情。
　　
　　二、 教师解聘的依据
　　
　　在英国，常规意义上解聘教师的原因包括以下几种：1.暴力行为；2.不当性行为；3.不执行学校合理合法的公务指令；4.不诚实；5.使用、滥用药物或酒类；6.泄漏学校机密情报；7.过量的、无理由的缺席；8.不履行聘任合同；9.因个人行为使学校陷于声名狼藉的状态[5]。美国50个州都制定了有关解聘教师的法律，尽管各州在具体条文的规定上存在差异，但通常适用的依据主要有三条：1.不道德。一般包括:①与异性学生之间的性行为，②与异性他人之间的不当性行为，③同性恋，④与学生之间性行为以外的不当行为，⑤对学生的人身虐待，⑥课堂中的淫秽言行，⑦吸毒或酗酒，⑧欺诈或撒谎，⑨挪用学校经费等。2.不称职。对“不称职”行为的一般理解为:①教学能力差，②班级管理不善，③个性品质有缺陷，④身心不健康。3.不服从。从实践上看，“不服从”大致包括:①擅离职守，②不执行课内教学及课外活动的有关规定，③不当体罚学生，④不当推荐或评价学生，⑤不合法地进行结社聚会活动，⑥无故指责上司。 从大多数州执行的实际情况看，“不服从”的行为应是:①故意违反的行为，②持续违反的行为，③违反的是来自权威机构的合理规定和要求，④一种明显的不合作行为，⑤必须是不受宪法保护的行为[6]。
　　在我国，《教师法》中有关教师解聘原因的说明仅有两条，即第十四条：“受到剥夺政治权利或者有犯罪受到有期徒刑以上刑事处罚的，不能取得教师资格；已经取得教师资格的丧失教师资格。”和第三十七条：教师有下列情形之一的，由所在学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或者解聘：一，故意不完成教育教学任务，给教育教学工作造成损失的；二，体罚学生，经教育不改的；三，品行不良，侮辱学生，影响恶劣的。另外，《教师资格条例》第十九条规定了撤销教师资格的条件：“（一）弄虚作假、骗取得教师资格的；（二）品行不良、侮辱学生、影响恶劣的”撤销教师资格。是否说明对“故意不完成教育教学任务，给教育教学工作造成损失的或体罚学生，经教育不改的”行为能够解聘和处分，但不能撤消教师资格？从形式上和内容上看，法条的规定都显得过于宏观，难以有效地指导实践操作。
　　结合国外的经验看，各国对教师解聘的原因都作出了详尽的规定。这样一方面对教师有警戒作用，另一方面也使得教师更加容易维护自己的权利，防范行政权力被滥用。必须严格按照制定法律的形式和步骤来制定教师解聘条款，真正做到有法可依。教师解聘的内容应该具体、条目详尽、有明确界定。在执行时才可真正做到有章可循。同时，如果教师解聘问题具备具体可操作的标准，还可以避免不必要的人事争议，减少某些不明是非的言论。相反，如果存在着明显的漏洞和灵活性，缺乏严密性和合理性，条款将难以切实执行。因此容易变成一纸空文。那种口号上的依法管理，只会流于形式。事实上，我国许多地方教育行政部门已经出台了一些具体的规定，通过明确教师被解聘的具体原由来规范教师解聘行为。这可以看作是地方教育行政部门为建立和健全教师解聘制度的大胆尝试。