建立教育仲裁制度的法律思考

　　我国的教育关系正在由政治化、行政化的教育关系向平等化、市场化的教育关系转化。传统的向上级主管部门申诉的制度已与市场化、平等化的教育法律关系不相协调。申诉赖以存在的法律基础已大大削弱，需要建立新的救济途径。“平等、自愿、等价有偿和公平、诚实信用是民法的基本原则，若将以平等的民事主体之间的纠纷交与其中一方的上级部门来复议解决，这显然具有偏袒性，难以保证其结果的公正性，因为它不是第三者的身份，不利于维护公民的合法权益。”［１］教育仲裁制度具有公正度高、灵活性和执行迅速等特点，已为世界各国所普遍采用，因此我国建立教育仲裁制度已是势在必行。
　　
　　一、建立教育仲裁制度的必要性
　　
　　当前教育纠纷解决机制体系由申诉、行政复议和诉讼三部分构成，整个解纷机制体系的设计不合理，解纷功能不强，直接导致教育纠纷难以得到有效、及时的解决，因此在完善上述解纷机制的同时，有必要寻找并构建替代机制。
　　１．申诉制度。我国《教育法》规定学生在其合法权益受到侵害时，可向有关主管机关申诉，请求处理。但该项制度并未得到规范、细化，缺乏可操作性。尽管新修改的《普通高等学校学生管理规定》进一步明确了学生申诉处理委员会的设立及相关申诉程序，但申诉事项仅局限于行政纠纷，具体的处理程序仍不完善，缺乏双方当事人的参与性，解纷过程实际由学校和教育行政管理部门操控而具有强烈的行政色彩，且申诉并不引起法律程序，申诉制度的公正性难以得到保障。
　　２．行政复议制度。行政复议是由上一级国家行政机关对具体行政行为进行复查并作出决定的一种救济方式。行政复议法仅明确将行政机关没有履行相对人申请保护受教育权的法定职责的情形纳入行政复议的受理范围，学校作为法律、法规授权的组织，对学生具有行政管理权，学校的行政行为理应纳入行政复议的受理范围。而《教育法》及其实施细则均没有明确可以提起行政复议的情形和处理机制，导致行政复议制度缺乏可操作性。且因行政复议机关为学校的主管部门，制度运行的公正性容易受到质疑。
　　３．诉讼制度。有权利必有救济。尽管我国《教育法》没有确立对学校教育行为的司法审查制度，但近年来，法院已经受理了大量的教育纠纷案件，从理论和实践两方面均为司法介入教育纠纷做出了重大突破。但仍需注意，教育纠纷的特殊性决定司法介入必须保持合理限度，现行诉讼法对教育纠纷的受理范围明显有限；学校的行政主体地位缺乏明确的法律界定，理论上尚存争议，实践中法院往往以学校与学生的行政纠纷不属于法院受理范围而不予受理；学校与学生的民事纠纷只能诉诸民事诉讼法，适用普通的民事诉讼程序解决，没有体现教育纠纷的特殊性；基于学生与老师的特殊关系以及标的琐碎、审限太长等因素的影响，许多教育纠纷不可能或难以通过诉讼方式解决。
　　
　　二、教育仲裁制度的可行性
　　
　　学校作为法律、法规的授权组织，与学生关系既包含了隶属型的法律关系，也包含了平权型法律关系，由此二者之间发生的纠纷既不是一般的公权性纠纷，也不是一般的私权性纠纷。学校与学生纠纷系因学校教育管理行为引起，纠纷解决一般由学生提请。且教育仲裁作为学生权益救济的专设通道，更侧重于保护学生权益。因此从教育仲裁自身的特殊性来看，建立教育仲裁制度是十分可行的。
　　１．效益性。仲裁作为一种法律所认可的争议解决方式，作为一种法律制度，也有个是否经济的问题。教育仲裁采用的程序简捷、方式灵活，可以成为低成本、高效率的教育纠纷解决机制。第一，教育仲裁启动基于学生的自愿选择，增强了结果的可接受性，从而可以有效避免诉讼中经常出现的当事人缠讼现象，有利于纠纷的及时终结；第二，教育仲裁程序具有灵活性，经当事人同意，可以避免许多诉讼程序无法克服的繁文缛节，有效缩短解纷时间；第三，教育仲裁制度可以避免教育纠纷过多地进入诉讼程序，实现教育纠纷案件的分流，从而节约有限的司法资源。
　　２．艺术性。第一、教育仲裁不是“对簿公堂”，不具有诉讼那样较强的对抗性，又具有保密性。仲裁是召集各方专家、学者在一起，就争议事项进行法、理、情的论证，在保证程序的可预见性的前提下，对当事人晓之以理、动之以情，可谓是温情脉脉；第二、仲裁机构的办事机构是行政职能机构，有权监督学校履行生效裁决。这样，在保持师生关系不受伤害的前提下促成纠纷的有效解决既符合中华民族尊师重教的优良传统，又符合现代民主教育要求师生关系平等的要求，具有较高的艺术性。
　　３．公正性。教育仲裁强调多方主体的参与，即仲裁机构由社会人士、学校代表和学生联合组织代表组成，学生和学校当事人双方均参与仲裁过程。这一制度安排使解纷过程得以透明、公开，能考虑到纠纷双方的诉求，有效地避免了申诉和行政复议的单方性缺陷。仲裁机构的民间性和仲裁人员的三方性在一定程度上确保了仲裁人员在仲裁过程中的独立性，从而促进了公正结果的形成。另一方面，教育仲裁制度作为一种教育纠纷救济途径不具有强制适用性，学生可以自愿选择，并自主选定仲裁员，在一定程度上体现了意思自治理念。通过自愿选择最终获得的仲裁结果是学生易于承认和接受的，即从主观角度来看，教育仲裁制度更容易实现纠纷解决的公正价值目标。
　　
　　三、教育仲裁制度的主要内容
　　
　　教育仲裁制度作为一种全新的教育纠纷解决制度，它能够有效避免申诉制度、行政复议制度的缺陷与不足，并能有效弥补诉讼制度受案范围的局限性和程序繁琐的弊端。教育仲裁制度的建立应当彰显其价值取向，根据《仲裁法》，笔者认为我国的教育仲裁制度应包括以下内容。
　　１．仲裁委员会。仲裁委员会应由主任一人、副主任二至四人和委员若干人组成，仲裁委员会主任由政府主管教育工作的负责人或政府教育行政部门的主要负责人担任，副主任和委员聘请有关方面的人员担任。教育仲裁委员会的成员应有学校、教师和学生的代表，以保证其民主性、公正性。［２］仲裁机构定名为“教育仲裁委员会”，为方便仲裁工作的联系与开展，教育仲裁委员会设在教育行政部门，但与教育行政部门不具有行政隶属关系。
　　２．仲裁范围。从充分保护学生合法权益的目的出发，教育仲裁不但要解决因学生法定权利受侵害而引发的纠纷，还要考虑因尚未在法定范围内的学生正当权利受侵犯而引发的纠纷，即明确将学校与学生之间的行政纠纷、民事纠纷、学术纠纷均纳入教育仲裁的受案范围。
　　３．仲裁程序。明确教育仲裁庭由五名仲裁员组成，其中社会人士代表仲裁员一名，学校代表仲裁员二名，学生代表仲裁员二名，纠纷当事人双方各自在仲裁员名册中选定一名学生代表仲裁员和一名学校代表仲裁员，并共同选定一名社会人士代表仲裁员作为首席仲裁员。仲裁庭对受理教育纠纷案件应当进行公开审理，学生基于私密性考虑而申请不公开审理的，仲裁庭应当不公开审理。仲裁庭审理案件应当通知学生和学校共同参加，学生和学校均有权陈述、申辩、举证、质证、申请证人出庭作证，并有权聘请律师代理。仲裁庭应当在组庭之日起一个月内审理案件并作出仲裁裁决书，仲裁裁决书作出后，仲裁庭应当在５日内负责送达学生和学校。
　　４．裁决执行。仲裁裁决书自学生和学校当事人双方签收后１０日内可以向法院提起诉讼，经过１０日学生和学校均未提起诉讼的，仲裁裁决即发生法律效力。对生效的仲裁裁决，学生和学校应当执行，一方不予执行，相对方可以申请法院强制执行。
　　
　　四、建立教育仲裁制度的立法思考
　　
　　１．修改《仲裁法》、《教育法》。教育仲裁制度的建立，首先要建立独立的教育仲裁委员会。通过对英国的教育行政裁判所和仲裁机构、加拿大的教育上诉法庭以及印度的学院法庭等专门解决教育纠纷的机构的考察，［３］笔者认为，在我国建立教育仲裁机构可以通过对《教育法》的修改，由政府设立独立的教育仲裁委员会。并通过《仲裁法》的修改，引入一些弹性仲裁规则，从而为教育纠纷仲裁规则提供法律依据。另外，教育仲裁规则应基本上同民间仲裁规则相近，以此来保证仲裁的中立性和独立性。
　　２．修改其他相关法律和法规。明确学校与学生的法律关系的内容和性质；明确学校在教育活动中应遵循的法律程序等，从而建立一套统一、和谐的解决教育法律纠纷的法律机制。
　　教育仲裁是学校与学生纠纷处理方式的一个新的创意。当然，法律是理性的，每一个问题都需要进行充分的论证，教育仲裁制度设计中还有很多法律问题悬而未决，为了有效地保护当事人合法权益，实现教育的公正、公平、健康发展，建议在实践中对我国目前的教育纠纷解决机制进行综合理解与运用。
　　
　　参考文献
　　［１］ 马怀德．行政法制度建构与判例研究．北京：中国政法大学出版社，2003．313．
　　［２］ 陈九奎．我国教育仲裁制度的建构研究．教育研究，2006（5）．
　　［３］ 郝维谦，李连宁．各国教育法制比较研究．北京：人民出版社．1998．34．
　　
　　（责任编辑付一静）