县乡财政体制改革具体作法【县乡财政管理体制存在的问题及对策】

(江苏财经职业技术学院 工商管理系，江苏 淮阴 223003)
摘 要：分析了我国现阶段县乡财政管理体制中存在的问 题，提出了解决对策，为决策者提供相关的理论参考。
关键词：财政；
管理体制；
问题；
对策
中图分类号：F810.7  文献标识码：A  文章编号：[H TK]1007—6921(2009)03—0050—02
1 目前县乡财政管理体制存在的问题
1.1 分税制体制支出责任界定问题

县乡实行相对规范的分税制要求分级管理、支出定责、收入分享、责权统一。税权划分不明 确，其财政收人很大程度上受制于中央、地方税的征收，同时地方没有税收立法权，没有发 行公债的权力，这显然不能满足分税制下县乡财政作为一级独立财政的需要。另外，县乡政 府没有主体税种，所开征的税种多为难以征收的小税种，如娱乐业、个人收人所得、餐饮业 及服务业等的征税，实际操作过程中存在收人额、应税所得额确定的困难和征收的困难。同 时税种划分不合理，企业所得税、营业税按企业隶属关系进行分税，个人所得税在发达国家 是中央财政的主体税种，而我国则划归地方。农村税费制度的改革，进一步薄弱了县乡财力 。实行农村税费改革试点以来，取得了重大的阶段性成果，减轻了农民负担，减负率达30% ～60%，加强了农村基层政权的建设，维护了农村社会稳定，但同时也对县乡财政形成了更 加严峻的考验。目前县乡财政收人主要来自地税收人(包括各项地方工商税收、企业所得税 、个人所得税等)、国税收人(增值税留存部分)。农民减负，县乡财政就要减收，按原有的 财政体制，农村基层政府和财政职能就难以保持。尤其是对一些以农业为主的地区和中西部 贫困地区来说，地税和国税收人所占比重很低，农业税一般占当地财政收入30%以上，有的 甚至可以达到70%～80%。因此，随着农村税费改革和取消农业税后，对于县乡财政来说无疑 是雪上加霜。另外，合理明确地界定县与乡镇政府的支出责任是体制执行的前提。但在实际 工作中，县与乡镇之间的支出责任却难以明确界定，一方面是因为当前对乡镇政府职能界定 不清，不能以职定责；
另一方面是为了支持农村社会经济发展，将乡镇教师工资、公共卫生 、计划生育、社会保障、乡村道路建设等支出以县级财政为主，造成乡镇支出责任被肢解。

同时，乡镇财政承担的经济发展(包括农业生产)、城镇建设、社区服务支出等项目又超出 了乡镇的职责和能力范围。
1.2 分税制税种和分享比例划分问题

分税制管理体制的关键在于税种和分享比例的界定问题，现行的县乡相对规范的分税制财政 体制一方面参照的是中央和省的分税制框架体系，没有注意到农村经济发展的特殊性，税种 可分的空间也较小，对经济的调控作用难以充分发挥。另一方面由于农村经济发展差异较大 ，各县乡从自身实际出发，在实际执行中分税的情况也五花八门，缺乏统一的标准和规定， 执行不太规范，和分税制的初衷背离较大。一方面，县乡财政成为各级财政集中财力的对象 。从县乡财政与中央财政的关系看，县乡财政需要将75%的增值税、100%的消费税、中央企 业所得税及部分营业税上缴中央财政；
从县乡财政与省市级财政关系看，省市级政府在中央 财政集中一部分财力的基础上，对共享收人和地方固定收人进行了分成，又对县乡财力进行 了集中，由此中央财政收人占全国财政收人的比重显著提高，约占50%左右，如果再加上省 本级财政收人，中央和省的财政收人在整个国家的财政收人中古有绝对支配地位，超过60% ，而县乡基层财政收人比重一般为20%左右，可容支配的财力过少。另一方面，支出下移。

在中央及省市财政县乡财政的关系上，将部分应由上级财政负担的财政支出全部或部分下放 给基层地方政府，省级以上财政用于农村义务教育、农村医疗卫生、农村公共基础设施及科 技投人和社会保障等方面的支出很少，基本由县乡财政负担。
1.3 中央财政对县乡财政的转移支付缺乏规范性

1994年财政管理体制改革中的政府转移支付制度包括5部分：①税收返还。即以1993年地方 实际收人作为计算各地方政府税收返还的基数。②老体制上解或补助。21个财政收人较高的 地方政府按约定额递增上解，16个财政收人较低的地方政府按规定得到补助。③专项补助。

④结算补助。⑤增量转移支付。通过税收返还将更多的收人返还给财力充实的地区，进一步 加大了地区财力之间的差距；
同时随着经济的发展，原有的地区间的收人格局发生变化，部 分地区的财政收人有了较大幅度的提高，而另一些地区经济则出现了衰退，而实行过渡期均 等化的转移支付，按老体制上解或补助则出现收支缺口；
并且转移支付制度在运行过程中， 缺乏法制性、稳定性，具有较大的随意性，尤其表现在专项补助、增量转移支付的监督使用 方面，使得部分县乡对政府的转移支付产生了极大的依赖性，出现讨价还价及“跑上现象” 。
2 县乡财政管理体制改革的对策
2.1 完善现行分税制，减少财政级次

明确县级财政事权，取消乡镇财政，市级财政目前可以过渡性地行使其职能，在条件允许的 情况下，可以考虑取消，形成中央、省、县三级相对独立的财政管理体制，自改革开放以来 就一直实施的。可以借鉴浙江实行的“省直管县”是指财政体制由省直接结算到县(市)，  各项财政拨款补助也由省直接分配下达到县(市)，地级市与县(市)之间是并行关系，并没有 直接的财政业务关系。“市管县”的管理模式成为集中县级财力来加快地级市经济建设的体 制工具，使得“三农”问题变得更加突出。现阶段，县乡财政运行困难同这些体制上存在的 问题有很大关系。缓解县乡财政困难，在经济比较发达、省域面积适中的地区，可以进一步 扩大推行“省直管县”财政体制的试点范围。省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项 转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政 效率和资金使用效益。但是，在推广试点过程中，还要避免“一刀切”，充分考虑地区的特 殊性。注意协调“省直管县”体制中县(市)同原上级地级市之间在利益关系、工作程序等方 面的协调，减小体制变动对基层财政的冲击。另一方面，由于“省直管县”伴随着“扩权强 县”的激励机制改革，所以要防止县乡财政短期逐利行为， 避免改革试点步入“一放就乱 ”的误区。
2.2 改革完善税制，适度扩大县级财政税权
2.2.1 对财产税实施改革，形成县级财政的主体税种。自然经济社会的财产主要形态为不 动产，包括土地、房屋等，相对应的财产税就是土地税和房产税；
而在市场经济条件下，财 产则不仅包括不动产，还表现为动产，特别是流量形态的财产，主要是各种收人和支出，相 对应的财产税在原有基础上就应扩大为收人税、支出税或所得税。
2.2.2 推进农村税费改革，实现城乡税制一体化。继续扩大农业税的免征范围，加大农业 税的减征力度，直至全部取消农业税。实现城乡税制一体化。①在所得税方面：对公司型农 户在扣除合理农业生产投人的基础上，根据其应税所得额，征收企业所得税；
对农业生产大 户征收个人所得税。②借鉴欧洲农业增值税办法，在销售环节采用扣除率确定进项税额，对 进人商品市场的农业产品征收增值税，对农业生产者销售自产的农业产品征收增值税，对出 口环节农产品按17%全额退税。
2.2.3 在继续做好增值税转型试点的基础上，完善现行增值税。扩大现行增值税的征收范 围，可以考虑在生产、销售环节之外，将劳务、农业等也纳人增值税的征收范围，同时将我 国现行的生产型增值税向消费型增值税转变。
2.3 规范中央、省级财政对县级财政的转移支付制度
2.3.1 建立中央、省、县三级财政共同负担的义务教育经费保障体制，加大中央财政对义 务教育的转移支付力度，加快基础教育专项补助制度的公式化、法制化、规范化建设的进程 ，设计出科学的、可操作的转移支付公式。
2.3.2 完善针对基层财政的转移支付制度。完善中央财政对省、省对下的转移支付制度。

中央财政要进一步加大对地方的财力性转移支付力度，清理和整合专项转移支付，提高一般 性转移支付的比重，将花钱的权力还给基层，增加基层财政的可支配财力。根据不同地区的 经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化 支出，合理确定对各地区的转移支付的规模。以中央财政缓解县乡财政困难的“三奖一补” 政策为契机，建立缓解县乡财政困难的激励约束机制，引导省级财政和有条件的地级市加大 对所辖县(市)实施财力性转移支付。就财政困难的县乡财政而言，也需要通过完善的转移支 付制度，调动县乡自身摆脱困境的积极性。
2.3.3 中央、省级财政应逐步减少专项资金项目及规模，减少专项转移支付的随意性及盲 目性。对专项资金实行国库集中支付制度，防止由于缺乏约束机制而带来的资金的使用效率 低下，浪费严重，甚至形成腐败。同时有计划地扩大一般性转移支付的规模，增加县级财政 的可用财力，从而有助于缓解县级财政困难。
2.3.4 转移支付可以考虑实行广泛的多形式的补助。比如，实行现金与实物并存的社会补 贴形式，以加强对转移支付资金的使用管理，防止挪作他用，真正达到中央财政转移支付的 目的。
2.3.5 改变现有的采用基数法核定收支的办法，采用因素分析法确定县级财政的收支，从 而建立科学有效的财政转移支付办法，实现转移支付制度的公式化，使之具有一定的透明度 和稳定性。
［参考文献］
［1］ 苏明，张立承.我国县乡财政管理体制改革的思路与对策［OL］.互联网. 
［2］ 董黎明，储德银.取消农业税后县乡财政的制度创［OL］.互联网.