新《行政诉讼法》视阈下公安执法工作的完善路径探析

　　摘要：当前，我国公安机关的执法工作在证据制度、法律适用、正当程序等方面不同程度地存在一些问题，这使得其在行政诉讼活动中往往处于被动地位。为了更好地保障行政相对人的合法权益，规范和监督行政机关依法行政，新《行政诉讼法》在完善证据制度、规范性文件的附带性审查、判决制度等方面都进行了改进，从而对公安机关的执法工作，以及将来参与的行政诉讼活动均提出了新的要求。为促进新《行政诉讼法》视阈下公安工作的进一步完善，应重点改进行政执法证据与行政诉讼证据衔接制度，严格规范法律适用制度，不断加强正当程序制度建设。
　　关键词：公安机关；行政诉讼法；证据制度；正当程序
　　法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。公安机关作为法律实施的主体之一，其在法治社会和法治国家建设进程中占有极其重要的地位。当前，随着社会主义市场经济的不断发展，我国各种社会矛盾日益凸显，而公安机关作为平时与公民打交道最频繁、关系最密切、影响最大的执法主体之一，在调和社会矛盾，维护社会稳定，促进社会发展，增进社会和谐等方面均起着举足轻重的作用。然而，公安机关在执法过程和行政诉讼活动中仍有一些问题亟需解决。在此背景下，被称为“‘民告官’正式步入2.0时代”的新《行政诉讼法》的制定和实施，给公安机关执法工作的完善既带来了新的机遇，同时又提出了新的要求。本文拟在对当前公安执法工作中存在的不足，以及新《行政诉讼法》的实施对公安执法工作的影响进行分析的基础上，有针对性地提出新《行政诉讼法》视阈下完善公安执法工作的对策建议，以促进公安机关执法工作与应诉活动的衔接和配合，促进依法治国的建设。
　　一、当前公安执法工作中的不足
　　随着我国警务体制改革的不断推进，公安执法工作有了显著进步。但由于受警力不足、行政立法体系不完善、行政执法程序缺失、执法手段与技术滞后、执法监督机制不健全、法制观念淡薄等因素的影响，当前公安执法工作仍有一些不足之处，突出表现在以下三个方面。
　　1.证据制度问题
　　证据存在于整个行政行为的始终，既是行政行为合法性的重要标准，也是公安机关在诉讼活动中胜诉的关键所在，更是让行政相对人感受到程序正义的主要依据。然而，由于受执法观念、取证技术、专业知识、警力配置等因素的制约，公安机关在调查取证时仍存在一些问题。其一，取证主体违法。众所周知，警力不足一直是影响和制约公安执法队伍发展的主要原因。据此，各地方政府和公安机关便大批招录实行合同聘任制的协警，在基层公安机关执法过程中，几乎超过60%的拍照取证活动都是由协警完成的。而在法律层面上，协警并非正式警务人员，不具有执法和取证资格，因此，在诉讼活动中其所取证据自然就不被人民法院所采纳，最终导致公安机关败诉。其二，取证方式有限。虽然当前我国一些地区为执法民警配备了执法记录仪等先进技术设备，但在全国能够给民警配备执法记录仪的地方还占少数，因此，不得不以传统的执法笔录作为主要证据来源，其效力不足问题仍然大量存在。其三，取证程序违法。由于基层民警程序观念淡薄，专业知识缺乏，其取证工作存在许多缺陷，经常在执法现场出现“该取而未取”的现象，如一些民警没能在案发现场及时取证就把物证实物挪离现场，拿回单位拍照取证，以致证据无效。其四，取证对象错误。在一些基层派出所，执法民警往往弄不清证人与见证人的区别，导致本应属于证人证言的证据因为主体错误而不被法院采纳。
　　2.适用法律问题
　　我国已经建立了门类齐全的法律体系，种类繁多，数量庞杂。其中，可以直接作为公安机关执法依据的就有法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章、国务院部门和地方政府或其职能部门所下发的一些规范性文件等，这给基层民警在执法中选择适用法带来了不少困难。首先，不同种类、不同级别的法律条文很多，部分法条内容晦涩、表达不规范，个别法律规范滞后，这使得基层执法民警在选择具体适用法律规范时经常出现引用不准或引用错误的现象，甚至会出现违反上位法或相同行为依据不同法条衡量而结果迥异的问题。其次，执法人员对适用法律中的部分相似法律认识不够，从而导致援引适用法律不当乃至错误等问题。比如，当前很多基层民警把一般程序和简易程序相混淆，还有一些民警更是把《行政处罚法》和《治安管理处罚法》中有关简易程序的规定直接颠倒使用或者混合使用。另外，执法人员法律素养偏低，缺乏对跨警种法律知识的理解与掌握，如治安警察仅仅熟悉《治安管理处罚法》，完全不了解《刑事诉讼法》或《道路交通安全法》。最后，在面对跨不同法律部门或不同层级的法律规范的适用问题时，部分基层执法民警往往难以抉择。比如，以“重大事故”的认定标准为例，原标准已于2004年被废止，而在现行《刑事诉讼法》和《行政处罚法》中对“重大事故”的认定标准又不一致，以致在执法过程中引用法条错误的现象频繁出现。
　　3.正当程序问题
　　正当程序观念是以源于英国并为美国法所继承的“正当程序”思想为背景而形成和发展起来的。[1]在当今社会，正当程序制度在法治实践中有着重要的地位，其对于保障行政相对人的私权利、限制自由裁量权等公权力和维护法律的权威等方面均具有重大作用，其在立法、执法和司法中均凸显出了独有的内在价值。源自英美法系的行政执法程序是依法行政的重要组成部分，坚持实体与程序并重是审查行政行为是否合法的一条重要标准。在公安执法层面，有关正当程序制度中所存在的问题主要表现在以下几个方面。
　　首先，部分基层民警受我国传统法律文化理念“重实体，轻程序”的影响，缺乏对法律正当程序的认识，最终导致各种冤假错案频发，如非民警制作笔录、事后签名、非现场取证、消极取证等。其次，由于我国相关程序性立法规定不完善，当前也未制定和出台统一的行政程序法典，加之法律规范种类繁多、级别多样，以至于不同法律规范之间存在对有关程序性规定相互冲突与矛盾的现象。再次，立法工作本身所具有的滞后性，在应对新型行政行为时，时常出现无程序性规定可依的现象，这也给执法民警提供了自由行使行政裁量权的机会，以致出现跨地域管辖办案、滥用职权、适用法律错误等问题。最后，对公安执法的监督不力。当前的执法监督模式主要分为内部监督和外部监督两种，其中内部监督主要由纪检、监察、督察等构成，外部监督则包括社会监督、舆论监督、媒体监督等方式。[2]由于对公安执法工作缺乏足够的监督，且各种监督方式之间相互独立、缺乏必要的交流与沟通，既没有充分发挥公安机关内部执法监督的主导作用，也未能有效利用社会监督、媒体监督等外部监督方式的补充作用，以致出现了诸如先调查后立案、当场处罚不出示证件、事后签名、不履行告知义务等违规违法问题。比如，部分基层民警时常对行政相对人作出“哑巴处罚”，即在作出行政行为执法的同时，不依法履行告知当事人其所依法享有的权利与救济途径的义务。