论德国行政诉讼中司法权的边界

　　摘要：德国行政诉讼中法院的受案范围几乎不受限制。行政法院对行政案件有完全的管辖权，可以主动、全面、深入地审查事实问题与法律问题，一般无须尊重行政机关在事实判断方面的专业知识与经验。不过，自上个世纪７０年代以来，由于行政判断余地等理论的发展，行政法院对行政主体进行强势监督与制约的格局有所松动。另外，行政法院在判决与执行中恪守权力分立原则。德国行政诉讼中这一权力边界格局的形成，是与其宪政体制、法院分工、法定法官原则、二战后对公民权利的重视以及发达的公法理论等紧密相关的。
　　关键词：行政法院法；行政诉讼；司法权；德国
　　迄今为止，德国被认为是世界上行政法理论最为完备的国家之一。在德国行政诉讼中，法院对行政案件的审查几乎无所不至，行政权被司法权监督与制约的程度远高于“司法至上”的美国，以至于德国人开始公开批评行政法院过多地干预行政政策，批评行政法院卷入了那些属于政府其他部门的领域。因此，德国行政诉讼中司法权的边界是一个值得探讨的问题。本文从行政案件受理、审查、判决和执行等方面对其进行探讨，并分析其形成的原因。
　　一、法院受案范围的广泛性
　　德国行政案件受理中司法权的边界，主要通过受案范围来体现，与受案时机无涉。因为在德国，案件是否成熟、当事人是否穷尽了行政救济等属于法院审查实体裁判要件或诉的理由具备性时要考虑的问题，即是法院在受理案件之后所考虑的问题。换言之，德国行政案件受理中不存在受案时机问题，只有审判案件实体问题的时机问题。
　　德国行政诉讼的受案范围是非常广泛的，如果将其宪法法院和普通法院主管的那部分行政案件一起考虑，可以说，在德国，没有什么行政案件被排除在法院的受案范围之外。各类法院对行政案件的受案范围划分大致如下：宪法法院——主管关于公民基本权利被剥夺、权利义务争议涉及基本法解释的宪法性质的行政案件。普通法院——主管关于为公共福祉而牺牲个人利益和因公法上管理所产生的财产请求权以及因违反公法契约以外的公法上义务所产生的损害赔偿请求权等方面的行政案件（主要是国家赔偿、补偿类案件）。财政法院——主管关于租、税事务方面的行政案件。社会法院——主管关于实施社会保险（疾病保险、劳工和雇用职员的退休金保险、意外伤害保险和矿工保险等）、提供就业机会和失业金等方面的行政案件。普通行政法院——主管其他未被联邦法律、邦法律明文规定为其他法院管辖的行政案件。①
　　由上可知，就受案范围而言，德国法院对行政机关的监督与制约是全面的、无漏洞的。而就行政诉讼来说，德国普通行政法院与专门行政法院受理了绝大部分行政案件。①同时，其“行政案件”的外延也大于我国。行政相对人认为公法主体的公权或高权措施或者公法主体的不作为侵犯其权利的，均构成行政案件，有权向行政法院提起诉讼。其中，公权或高权措施可以是行政机关或者公法人作出的，也可以是私人受行政委托作出的，不管是由谁作出的，只要侵犯相对人的权利，相对人都可以提起行政诉讼。此外，行政案件不限于行政相对人与国家之间的争议，乡镇之间、乡镇与上级行政机关之间、邦与邦之间、邦与联邦之间所有关于公法上的争议，都可以构成行政案件，彼此之间有权提起行政诉讼。比如，乡镇对其上级行政机关的决定不服就可以提起行政诉讼，一个乡镇认为另一个乡镇的建筑计划未考虑到本乡镇的利益，也可以提起行政诉讼。但发生在联邦与邦之间、联邦或邦的最高机关之间、或者那些机关自身与其成员之间的关于宪法的争议（宪法上的权限与权利）除外。
　　二、法院实体判决要件上的严格性与审查力度上的超强性
　　与英美普通法院审查行政案件重在法律问题的审查不同，德国行政法院对行政案件有完全的管辖权，可以主动、全面、深入地审查事实问题与法律问题，无须尊重行政机关在事实判断方面的专业知识与经验等优势。正如有学者指出，“德国行政法院在其法律规定的范围内享有独立权力，这种权力之大，往往超过我们的想象……行政法院对行政机关的监督可以说是全方位的。”当然，这并不等于行政法院可以凌驾于行政机关之上，行政法院在审查行政案件时，还是要恪守基本的权力分立格局。上个世纪７０年以后，由于德国行政法学理论的发展，德国司法权对行政权进行强势监督与制约的格局有所松动。
　　（一）实体判决要件上的严格性
　　行政诉讼实体判决要件，又称行政诉讼实体裁判要件或诉讼要件，这一概念在德国、日本以及我国台湾地区被广泛使用，②它是指行政诉讼中，原告为了使其请求能够得到法院的实质性审判而必须具备的要件。用台湾学者的话说，“当事人提起行政诉讼，其目的在于请求行政法院就其争议之法律关系为实体判决，但并非对一切起诉之事件，行政法院均有作成实体判决之义务，必须合于一定要件始有获致实体判决之可能，此称为实体判决要件，亦有称之为诉讼要件。”只有完全具备了实体判决要件，法院才会对原告的请求是否有理由（是否合法或合理）作出判决，即对行政争议作出判决。
　　在德国，实体判决要件分为一般实体判决要件和特殊实体判决要件，前者适用于一切诉讼类型，而后者为某一诉讼类型所特有。其中，一般实体判决要件包括两方面内容，一是行政诉讼的开启要件，即法院是否有管辖权，包括受案范围问题、级别和地域管辖等问题，这是起诉人启动行政诉讼的条件，也是获得实体判决的首要条件；二是诉的适法性要件，包括当事人能力、起诉程序是否符合法律要求、是否具有一般权利保护必要。其中，“具有一般权利保护必要”要件包括无效率的法律保护、无用的法律保护、恶意之禁止、不适时的法律保护（诉讼时机尚早的权利保护）与程序失权等情形。在这些实体判决要件中，“不适时的法律保护”关涉审查中司法权的时间边界问题。
　　所谓“不适时的法律保护”是指过早地向法院主张权利，如在撤销诉讼和课予义务③诉讼中违反先行程序的情形及不合理的预防性诉讼。先行程序是提起撤销诉讼和课予义务诉讼之前的必经程序。④“欠缺先行程序，则诉讼不合法且必须加以驳回。”撤销诉讼与课予义务诉讼是德国行政诉讼中两种非常重要的诉讼，尤其前者，是德国行政诉讼的“经典”诉讼种类。①德国之所以在这两种诉讼中规定先行程序，其目的在于，“先行程序应使行政自我审查——不但是行为之合法性，亦包括合目的性——成为可能，补充接续而来的法律争议而有助于人民权利之保护以及减轻法院的负担。”其目的有三：一是给行政机关自我审查、纠错的机会；二是使案件的法律争议更加明朗，便于可能接续的法院审查；三是减轻法院负担。这与美国司法审查中的穷尽行政救济原则、案件成熟原则所包含的部分因素是相同的，它体现了德国在立法上对行政诉讼中司法权与行政权关系的定位，即为确保行政权的功能得以充分发挥，法院不可介入过早。不过，除了上述两类诉讼之外，停止作为之诉、一般给付之诉、确认之诉等并不要求原告经过先行程序，因为基于诉讼经济（诉讼效益）的考虑，这些诉讼所针对的行政处分（行政行为）难以通过诉愿程序达到提高原处分正确性的目的或者需要为原告提供一项快速的法律保护决定。并且，撤销诉讼的先行程序有两方面的例外：“⑴行政处分由联邦最高行政机关或邦最高行政机关为之者；但法律规定必须审查者，不在此限；⑵第三人因救济决定或诉愿决定第一次受不利益。”其中第一种例外，是因为联邦最高行政机关或邦最高行政机关具备特别专业能力，基于这种能力所作出的行政处分一般没有必要再通过诉愿程序接受其自身的重新审查。第二种例外是因为所涉及的行政处分已经过异议程序或诉愿程序。