新增财政事权的规范划分

　　我国新增财政事权的划分中存在诸多问题，例如法律依据不明确、缺乏立法权制衡，常以政策性文件形式表现、常采取“一事一议”模式、不可预期不稳定。国外对政府间事权基本上是依靠立法调整。虽然立法调整是法治化规范化的方式，但立法成本过高，效率过低，而我国当下又正经历着经济政治体制的改革，通过立法调整必然是高成本的。而此次《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》指出建立财政事权划分动态调整机制，对规范划分我国新增财政事权具有重要意义。在构建财政事权划分动态调整机制中，应当发挥人大立法权对中央政府划分新增财政事权的制衡作用，要遵循事权划分的一般规律，制定事权划分可行性或科学性报告，听取地方意见作为前提，建立中央与地方协商的平台。
　　2016年8月，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称“《意见》”）的出台，是对《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“建立事权和支出责任相适应的制度”的进一步落实。1994年分税制改革的重点是划分中央与地方的财政收入，而此次《意见》是针对央地财政事权与支出责任划分开展的新一轮财政体制改革，重点在中央与地方政府财政支出。财政事权的规范配置是财政收支规范划分的重要基础。而正是由于我国长期以来的忽视，才导致了我国央地政府事权与财力不相匹配、事权与支出责任不相适应。此次《意见》提出研究起草政府间财政关系法，并提出构建财政事权划分动态调整机制，以解决新增财政事权在政府与市场以及央地政府之间的划分问题。但就如何具体构建财政事权划分动态调整机制，仍旧需要进一步的研究与探索。本文从我国新增财政事权划分中存在的问题出发，借鉴法治发达国家的相关经验，从而思考如何构建我国的财政事权划分动态调整机制。
　　新增财政事权划分中存在的法律问题
　　进入21世纪，伴随着我国社会、经济的迅速发展，我国的社会矛盾、社会问题也日益增多，人民的公共需求也在不断增加，政府提供基本公共服务的职能得以扩充，政府财政事权边界经常发生变动。但在政府新增财政事权的划分中，却存在着诸多的问题。
　　首先，我国新增财政事权划分缺少明确的法律法律有广义和狭义之分，这里仅指狭义的法律，即全国人大及其常委会制定的法律。依据，也即缺乏人大立法权的制衡。根据事权与支出责任相适应，财政事权的增加意味着政府财政支出的增加，财政事权的划分意味着政府间支出责任的分配。因此，一方面财政事权的划分应当要遵守财政法治主义。“财政法治主义要求一切基于国家权力或以国家名义进行的收支活动，必须依照宪法和法律的规定进行，非经法定程序，不以政府更迭和领导人的变更而改变。”另一方面，财政事权的划分应当符合财政民主主义。公共财政理论认为政府是服务于市场的，政府提供哪些基本公共服务并不能靠政府自主决定，只有通過民意的表达，才能合理确定政府事权的边界。但是我国法律实践中很多新增财政事权并没有明确的法律依据。
　　其次，政府间事权边界的调整多以政策性文件形式，新时期以来我国的很多的新增事权划分都是以这种形式落实的，正如有学者所说，“自2003年提出把“三农”工作作为党和政府工作的重中之重以来，在“三农”方而的支出也越来越多，各级政府承担的“三农”支出责任也不断增多，农业直补，农村公路、农村水利等基础设施建设，新农合、新农保等社会保障支出，凡涉及农村的支出大多是新增加的支出责任。而且政府每推动一项改革，必然伴随着事权和支出责任的增加，例如，保障性安居工程、医疗改革，是对原有缺位的弥补，社会事业改革基本靠财政支出来推动，造成政府支出责任的增加。”而这一系列新增的事权无不以政策性文件形式颁布。这种政策性文件划分的形式，固然有着效率较高、程序简便的优势，但是，存在合法性与合理性的问题。第一，政府财政事权的调整是政府利用财政资金提供基本公共服务职能的变动，其变动涉及政府与市场关系的变动、公共财政权与公民财产权关系的变动、政府财政收入与政府财政支出的变动。而以中央政府的政策性文件调整财政事权，政府的有限理性，将导致人民、地方政府等相关利益主体的意见难以兼顾，因此，以中央政策性文件调整财政事权有违财政民主原则。另外，财政事权调整仅仅是通过政策性调整有违财政法治的原则。第二，政策性调整，不具有可预期性和稳定性，对于地方政府而言往往很是被动，且政策性文件对财政事权与支出责任的划分往往是模糊的，并不具有实际的操作性，往往导致支出责任不断下移，基层政府的财力愈发紧张。正如有学者指出“对于新增事权、突发事权出台增支政策时，中央政府只负责下发文件，在特殊情况下会增加一部分专项转移支付，却硬性化地方基层政府的财政支出标准，基层政府只能被动接受，如此，新增事权的支出责任就自然下移至基层政府。”
　　最后，新增事权在央地政府之间的划分基本上以一事一议模式为主，缺乏规范固定的划分调整制度和机制。在这种模式下，事权划分较为随意，无法通过固定的制度和机制稳定。由于我国中央政府居于主导地位，且央地政府之间缺乏有效的财政协调机制，地方政府往往处于弱势地位，其合法利益难以得到相应的保障。如上级部门出台政策，下级部门按照比例分摊，按照财力和地域经济、社会发展等因素确定分摊比例，几乎所有的新增支出都是如此。这样的事权划分模式导致事权划分的一事一议模式成为常态，因项目而异，制度非常零碎，无统一的设计，甚至支出数据的统训一也难以获得。清晰的定位是事权和支出责任划分的基础，也是难点。制度的稳定性是制度有效运转的前提，“一事一议”型的模式只是暂时性的资金分配方式，并不利于制度的有效运转和事权的履行。
　　国外新增财政事权调整的启示
　　新增事权的划分调整，其实质上仍旧是政府与市场、中央与地方政府之间的事权分配问题，归根结底还是财政分权的问题，借鉴法治发达国家对政府间事权分配的制度，能够为我国新增财政事权的划分提供经验和教训。
　　美国作为一个联邦制的国家，其联邦和州之间不存在行政隶属关系，两者之间权力由宪法进行划分。美国宪法列举了联邦政府包括课税及征收、国际和州际通商的管理在内的17项立法权限，并例举了对州的禁止事项。美国联邦政府的事权范围实际上由联邦所享有的立法权限来确定，因为联邦法律的实施都是由联邦行政机关来进行的。同时，美国宪法赋予了国会对于可由宪法授予权力引申而来的权力立法，这为联邦政府事权扩大提供了相当大的弹性。随着社会经济的发展，联邦政府的事权通过国会的立法得到了扩大，例如，“19世纪末，美国贫富分化加剧，伪劣商品盛行，针对此情况而颁布的《肉品检查法》和《纯粹食品药品法》使联邦政府的事务管辖范围扩大到食品药品监督领域；面对经济危机时，联邦政府制定了《紧急银行法令》，成立了美国证券交易委员会，将手伸入经济领域；为安排退役军人，保证教育公平，联邦政府还颁布了《军人安置法》和《国防教育法》等，介入始终由州政府扮演领导角色的教育领域。”总而言之，美国联邦与州之间的事权调整是在联邦宪法给予的弹性空间基础上，通过国会以及州的立法来不断实现的。无论联邦与州之间事权如何调整，这种事权的划分始终都是在宪法和法律的控制范围内，都具有明确性。另外，美国作为一个判例法国家，联邦法规在规范联邦与州之间的财政关系上也发挥的重要的作用。联邦最高法院通过对联邦政府以及州政府的行为进行违宪性审查，进一步界定了政府间的事权范围。