现代财政制度建设中的困惑如何破解

　　[摘要] 自2013年中央提出建立现代财政制度以来，社会经济发展的实际情况不断印证了其战略判断的准确性，财政现代化建设对实现国家长治久安具有十分重要的意义。到2020年基本建立现代财政制度，目前还存在理论界认知不统一、中央与地方实践分歧、系统性要求与渐进式改革相矛盾等困惑。应考虑通过深化财税改革、加强理论探讨和多角度阐述财政现代性等措施，推进现代财政制度的建立。
　　[关键词] 现代财政 财税改革 跨学科研究
　　[中图分类号] F812 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2017）01-0065-04
　　一、建立现代财政制度面临的困惑
　　2013年中央提出建立现代财政制度，凸显出我国财政现代化对实现国家长治久安的重要意义。然而，在建立现代财政制度实践中也存在一些困惑。
　　（一）认知上的不统一
　　自中央提出建立现代财政制度以来，理论界围绕着现代财政展开了讨论，但讨论结果在聚焦于现代稅收制度、现代预算制度和现代政府间财政关系的同时，却在更大范围内引出了对财政的纷争。纷争主要反映了自国家分配论后，理论界对财政本质、属性等基本理论问题的界定出现的分歧，尤其是随着市场经济模式弊端的不断显现，这种分歧正在扩大。而从我国现实国情看，一方面，对中高速经济增长的需求依然迫切，还需借鉴市场经济模式发展经济；另一方面，价值观缺失、环境污染等公共危机的不断累加，又亟需从公共治理、伦理规范等角度对市场经济主导的经济增长进行修正。从国家治理角度来勾勒现代财政制度框架，对财政理论界来说，不失是一种折衷办法。但就财政纷争而言，这种折衷显然不够，财政定位模糊不清，既无法解决财政一直关注的传统问题，也无法全面阐明财政与国家治理间的现代关系，这也是为什么自2013年底中央提出现代财政制度以来，理论界的讨论却不尽如人意。
　　而且，现今更为棘手的一个问题是如何实现公共财政研究与现代财政讨论的有效对接，虽然对公共财政与现代财政的关系，笔者进行了深入分析，并认为从长远看现代财政改革有助于理解财政的公共性本质，但这毕竟也只是一家之言，还需经过理论界的深入讨论建立起公共财政与现代财政间的逻辑关联。
　　（二）中央与地方的实践分歧
　　中央与地方政府对待现代财政的实践态度，同中央与地方在财政收支上的配置变化有直接关系。建国初期，统收统支体制保证了中央政府的稳定财源，1953～1957年，中央财政收入占全国财政收入的比重平均为78%。1958年，财政体制进行调整，新体制下中央与地方在财政收入上的配置比例仍维持在80%和20%，但在财政支出上的配置比例从之前的73%和27%变化为44%和56%，地方收支缺口的突然放大促使财政体制于1959年继续调整，中央与地方的收入配置也随之变为24%和76%。1959～1979年，中央以平均23%的财政收入负担平均54%的财政支出的尝试，并未换来稳定的高经济增长，这一时期全国财政收入的平均增速为7.2%，最高时达到45.8%，最低时甚至为-37.8%。1980～1993年间中央财政支出平均占比下降到40%，相比所获财政收入平均占比提高到32%，中央收支倒挂情况有所改观，中国宏观经济开始双位数增长。可反观财政，长期包干制下，事权下放所导致的全国财政收支萎缩以及经营企业之利所导致的税外之费的不断放大，严重影响了财政整体运行质量。1993年，全国财政收入占GDP比重下滑至12.3%，这与我国人口、面积的体量极不相称，分税制改革势在必行。
　　从效果上看，分税制有效提高了两个比重，但同时却延续了包干制下中央与地方财政收支配置关系的变化情况。1994～2012年，中央财政收入平均占比继续放大到52%，财政支出平均占比继续下降到26%，收支倒挂的主体由中央政府反转为地方政府。而且，与分税制同步进行的还有现代企业制度改革，“政企分开”的改革要求割断了地方政府与经营性企业间的直接利益链接，客观上加重了地方政府收支倒挂的局面。故在分税制不断深化的过程中，财政状况趋于好转的中央政府越来越强调财政运行的规范性和民生性，而财政状况转而恶化的地方政府则聚焦于获取财政收入，并在实践过程中逐渐固化到经营土地和债务融资上来。
　　基于这种认识，可以说2013年底提出的现代财政制度，某种程度上加剧了中央与地方政府不同的财政运行趋向。面对国内外错综复杂的发展态势，中央政府需要财政运行更加规范、民生、多元和有效，而这本身就给地方政府带来了更大的财政压力。
　　（三）系统性要求与渐进式改革相矛盾
　　纵览改革开放以来的财税改革措施，包干制改革以利益出让为名将经营权和经济权下放，扩大了我国经济主体范围，这虽有利于经济增长，但在下放过程中也造成财政运行的非规范化，如包干形式多样化、地方政府间非规范财政竞争等；随后的分税制改革和积极财政政策的实施，在财政制度规范化方面有所建树，但又因财权事权不匹配、财政转移支付非均等化、财政运行GDP单一考量等原因，使我国财政在未能解决个体追求经济利益与整体实现平衡稳定间矛盾的同时，又产生出中央政府与地方政府、生产与分配、供给与需求等新矛盾，进而诱发土地财政、税费并立等非规范操作。进入21世纪，财税改革集中于预算方面，力图通过预算制度的规范化来提升财政整体的规范化，以增强财政支撑社会经济尤其是经济发展的能力，但从效果上看并未改变财政制度规范化与非规范化并存的局面。
　　从财税主体—政府与公众的视角来看渐进式改革的这一缺陷，有一定缘由：从政府视角看，渐进式改革容易形成固化的部门和地区财税利益，从而使后续财税改革措施受到既得利益集团的阻挠。渐进式改革进程越长，这种阻力越大，反过来渐进式改革的速度就变得越慢，利益固化成为渐进式改革最大的障碍；从公众视角看，渐进式改革使个体对财税改革的整体规划和长远目标缺乏清晰认识，从而更在意短期利益，愿以公共责任缺失为代价换取灵活的非规范财税政策。故集理论与实践创新于一身的现代财政制度虽与当前国内外态势、财政自身发展相契合，但其系统性要求却与渐进式改革内在的维持现状张力相抵触，建立难度自然很大。