公共预算视角下“三公经费”监督管理问题研究

　　摘 要：“三公经费”的支出问题近年来成为公众关注的热点问题。本文对“三公经费”监督管理中存在的三方面主要问题，进行了深入分析，借鉴国内外先进管理经验和做法，提出了加强“三公经费”监督管理的对策和建议。
　　关 键 词：三公经费；监督管理；预算；
　　中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2013）07-0040-05
　　收稿日期：2013-05-20
　　作者简介：张福新（1968—），男，山东青岛人，吉林省人力资源社会保障厅财务管理中心主任，高级会计师。
　　党的“十八大”召开以来，中央进一步加大了反腐倡廉的力度，并率先出台了“八项规定”，推行了稳健的财政政策，进一步加强了财政资金管理。审计部门加大了审计监管的力度，在其发布的《2012年中央预算执行和其他财政收支审计报告》中指出：2012年中央预算单位“三公经费”支出有所下降，但问题依然严峻。 “三公经费”的管理问题再次成为公众关注的热点，也成为各级政府部门亟需解决的重点问题。
　　一、“三公经费”监督管理存在的问题
　　“三公经费”是指购置公务用车和车辆维修保养、公务接待和因公出国（境）三项费用。多年来“三公经费”居高不下，引起社会公众的广泛关注。笔者认为：各级“三公经费”管理使用部门，虽然不断地加强管理、厉行节约，以期提高“三公经费”的使用效益，但仍然存在以下六个方面问题。
　　（一）对公车的配备、使用管理失控
　　⒈公车的配备管理失控。目前，我国地方各级党委、政府、人大、政协、群团组织和其他事业单位公务用车，大多沿用计划经济时期的编制控制、标准限制、实际需要、单位所有的老模式。随着经济的不断发展和进步，该模式明显不适应当前体制的需要，弊病越来越明显。一是超编配备公车。据国家财政部统计，全国超编配车率达50%以上。有的单位假借工作特殊需要超编配车，有的单位找各种理由按领导数量配车，有的单位不符合配车标准或已达标，就采取向下属单位或管辖单位借车或以其名义买车，还有些单位以 “租车”名义长期固定使用、甚至不惜“高费用”租用豪华车等。二是超标配车。单位和部门间互相攀比，一些领导独断，在车辆档次上不惜花重金，买名牌车、高配置车，人前摆阔，认为车是单位形象和权利的象征，是领导地位和上级关系好坏的象征，甚至认为是领导协调能力的象征。这些做法和认识使公车超编超标现象越来越严重。
　　⒉公车使用管理失控。一是公车私用现象十分普遍，屡禁不止。据有关部委调研报告显示，公车使用存在3个“1/3”，即车辆1/3时间公用，1/3时间领导及家属私用，1/3时间司机私用。公车私用具体体现在，子女上学、家属办事、红事白事、娶妻生子、生日寿宴等活动中都能看到公务车的身影。二是公车维修保养和运行费开支巨大。具体费用包括燃油、维修、保养和保险、路桥以及其他费用。其中燃油、维修和保养费成为公车运行维护费主要开支，占比较高。据有关机构审计调查显示，有些单位年均每辆车仅维修费一项开支就近10 万元。这么高的维修费不排除某些单位将一些不能报销的费用以修理费名目报销，证明隐性浪费问题极为严重。
　　（二）公务接待虚实不分
　　一是公款消费项目多。概括起来包括吃、喝、唱、洗、按、赠、游等形式。二是公款消费档次高。把接待标准与客人的地位相联系，与客人的喜好相联系，与对客人是否尊敬相联系，进高档馆子、抽高档烟、喝高档酒，甚至找来客人家属、亲朋一同招待，有的吃喝接待后，还安排洗一洗、按一按，形式不断升级。三是公款消费陪餐人员多。有的单位接待时，同级、上级、下级、相关单位、对口单位人员同时参加或将客人分开接待，分开陪餐，体现重视、热情、气氛热烈、，从不考虑节俭、节约和社会影响。四是公款消费种类多。具体有检查考核类、请示汇报类、学习考察类、表彰奖励类、会议庆典类、接风送别类、协调资金类、争取项目类等都要吃喝接待。总之，接待的名目繁多，只要想吃喝总能找到“合理”的理由。五是公务接待消费造假多，存在假接待、乱接待以及将其他费用打入接待费等问题。
　　（三）公费出国旅游现象严重
　　近年来，公务出国（境）旅游蔚然成风，一些部门把公务出国（境）旅游作为一种提高职工福利待遇的措施，屡禁不止。主要表现在以下一些方面：一是假借名义，一些社团组织假借对外学习、交流、考察和学术研究等名义组织单位公费出国旅游，有的是会员单位，有的是非会员单位，只要想参加，基本上都可以参加。二是造假出国，有些单位为达到出国目的，竟然采取伪造邀请函、国际会议通知、国际学术交流通知等假文件，作为公费出国旅游的理由。三是公私难辨，一些通过组织正常安排的出国团组，通常采取变更原来安排的行程和路线，达到自己想看啥、多看啥、多玩玩、少工作的目的，变相公费旅游。据有关部门统计，从出国（境）经费支出总额上看，具有这样的特点：中直机关多、省级次之、市（县）较少，呈倒金字塔之状。
　　二、“三公经费”长期居高不下的成因分析
　　（一）特权思想严重，法制意识淡薄
　　我国是受传统封建文化思想影响较深的国家，一部分领导的特权意识、“官本位”意识比较严重，遵纪守法观念淡薄，对公车变私车、吃喝用公款、旅游用公费等社会现象不但不制止，不做表率，还推波助澜，认为经济发展了，有钱了，自己做出贡献了， 只要公款没放入个人腰包里，吃点喝点用点都不算啥，无关紧要。这是“三公经费”被浪费的思想根源。
　　（二）支出预算不断加大
　　改革开放以来，我国进行了多次机构精简，但由于各部门本位主义思想严重和创新意识不强、创新能力不足等原因，大多在健全体制的幌子下，把时间和精力放在抢职责、争编制、争人员、增设机构、加强权力上。简政放权、精简高效的改革理念没有得到很好的贯彻落实，致使大的机构少了，小的机构如雨后春笋出现，减下去的人数，又随新机构设立而增长，陷入机构“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。当然，这个怪圈并不是“中国特色”，很多国家在政府机构改革时会不止一次经历过。 “庙多了、僧多了、粥自然就得多煮点”，否则就有的部门“吃不饱”，运行不下去，庞大的财政预算支出基数，造成行政运行成本难以降低。从这点看，这是治理“三公经费”乱象的一个主要障碍。