浅议如何才能落实新《预算法》的重要新规定
【摘 要】2015年1月1日，新修订的《预算法》正式实施。这部酝酿多年才审议通过的新《预算法》，融入了实际工作中急需解决的老问题，以及急需规范实施的多项新规定，特别是对预算单位提出的预算绩效目标管理要求、对各级政府提出的全口径预算管理要求、对财政部门提出的跨年度预算平衡机制要求，以及对监管部门提出的预算审查要求等等，如何将这些新规定、要求认真执行到位，各地、各部门都在进行探讨之中。在此，笔者也提出自己的观点和措施，同各位同仁一起交流学习。
【关键词】预算 规定 执行
在历经多年的调研认证、审核修改后，新《预算法》修正案终于于2014年8月31日经全国人大审议通过，并于今年1月1日起正式施行。纵观修订后的新《预算法》，不仅亮点纷呈，不少重要的新规定还必须要尽快贯彻落实，如何才能不折不扣地将其执行到位，笔者在此将自己的观点主张同大家一同分享。
1、对预算单位来说，如何才能依照预算绩效目标管理的要求编制好部门预算
新《预算法》第三十二条明确要求，各部门、各单位应当按照绩效目标管理的要求编制本单位预算。这是新《预算法》与旧《预算法》相比，在预算资金安排和使用上的一大亮点，它突出强调财政资金的安排和使用必须讲究“绩效”，从而将预算绩效管理的措施首次引入到“法律”层面，各地各部门必须要不折不扣落实到位。如何落实，笔者认为，预算单位凡申请使用财政资金的，特别是财政专项资金时，必须要同时编制预算资金使用的绩效目标，严格做到四个明确：一是要明确资金的使用方向、时间、额度等。二是要明确项目实施所提供的公共产品数量、质量及其考核评价指标及评价标准等。三是要明确项目实施后，所实现的效益，包括经济效益、社会效益、环境效益等，同时必须要量化。四是要明确落实资金使用的责任，对不能按规定使用资金、达不到应有的资金使用效果，甚至于发生各种违法乱纪行为的，必须要在事前明确责任，便于事后追究。总之，对不能提供公共产品或服务，没有具体的效益，那么，财政部门就不能安排预算资金。财政资金的使用必须坚持做到“用钱必问效，无效必问责”的预算资金安排及使用原则，必须讲究“绩效”。
2、对一级政府来说，如何才能保证把全部收支都纳入到预算并实现全口径预算管理
新《预算法》第四条明确要求，“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，这是新《预算法》的又一重要新规定，更是规定财政资金使用和管理行为的重要举措。如何落实该规定，笔者认为必须要从三个方面做起：一是对单位申请使用的历年结余资金，或上年度结转资金等，因这些资金的使用管理在当年部门预算中都无法体现，要将其纳入预算管理，就必须先将这些资金全部“收归”财政国库，再通过财政预算安排给单位使用，也可以在编制当年部门预算时，将其作为项目资金安排的其它渠道，列明是使用的单位结余资金等。二是对政府债务资金问题，新《预算法》明确了必须要将政府债务纳入预算管理的新规定。各级政府不得擅自举借债务，对已得到上级政府批准的经济建设项目投资中，凡需要通过举借债务方式筹集资金的，必须要向省级政府提出，申请举借债务的规模、用途、偿还措施、还款资金来源等，再由省级政府集中向国务院提出申请，并报全国人大常委会审批，通过发行地方政府债务的方式筹集债务资金。并且，地方政府还必须根据上级批准下达的债务限额，列入本级预算调整方案，报经本级人大常委会批准。地方政府只有通过这些程序举借债务，除此途径和方式之外，新《预算法》明确规定，“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。三是在资金范围上要实施全面管理，无论是一般公共预算资金、政府专项基金、社会保险基金，还是国有资本经营收益资金等，其收支使用都必须编制相应的预算，即通常所说的“四本预算”，通过政府预算实现全口径资金管理。
3、对财政部门来说，如何才能建立健全跨年度的预算平衡机制
新《预算法》第十二条明确要求，“应当建立跨年度预算平衡机制”。这是新《预算法》与旧《预算法》相比，在预算编制的原则上又一新突破。旧的规定是在预算年度内，必须编制执行平衡预算，根据旧规定，不少的项目，特别是专项，由于项目实施期限均超过一年，甚至于有的项目自立项后，建设期将达三、四年，这样，年度预算的安排与项目建设期客观上就存在不一致的情况，这就会造成有的年度预算资金的安排跟不上建设需求，有的年度资金一时用不了，但根据预算执行的原则，必须要强行将资金运用到位等，这些情况都严重地浪费了财政资金的使用效益和效率。对此，建立健全跨年度预算平衡机制是新《预算法》的重要亮点之一。这强调的是在可预见的未来几年内要实现预算收支的动态平衡，如何将该规定落实到位，笔者认为，一是要对跨期平衡的预算资金要提前调研制定管理办法，特别是对当年超收的收入，当年不得安排使用，必须要作为预算稳定调节基金的重要来源，留待下年度用于弥补支出缺口；二是要做好跨期支出缺口的平衡工作，先使用预算稳定调节基金弥补，仍有缺口的，可直接削减支出项目的规模或标准，或调入其他资金平衡预算；三是依法定程序申请发行政府债券，明确偿还债券的资金来源、规模、时间等。通过这些措施保障预算的跨期滚动平衡。
4、对各级预算监管机构来说，如何才能改进并细化预算审查重点
新《预算法》进一步明确了各级人大、政府、财政、审计等机构对财政预算的监督职能和职责，如何落实新规定：一是在监督内容上，要有新突破，要从以前重点监督、审查预算平衡等事项为主向财税政策的制定和落实等方面转移；二是在监督审查手段上来看，不仅要以财政法律规章制度作为审查依据，还要引入“预算绩效”理念来审查预算资金的安排使用有无效益，是否客观公正，是否公平合理；三是在审议流程上要有新改进，要切实解决预算审查面广量大、时间仓猝等矛盾和问题，要在每年人大部门集中审议预算草案之前，要真正引入事前预算方案的初审机制，进一步提高并保障预算审查的质量和效果。
参考文献
[1]全国人大2014年8月31日审议通过的《中华人民共和国预算法》.
[2]国务院国发〔2014〕45号《关于深化预算管理制度改革的决定》.
[3]财政部2012年12月5日审议通过的《行政单位财务规则》.
[4]财政部2012年2月7日颁布的《事业单位财务规则》.
作者简介
施世斌（1964-），高级经济师。
