当前水行政执法工作存在的问题及其对策

　　【摘要】水行政执法中存在着执法人员素质不高、工作地位不强、自由裁量权难把握等执法主体内部问题和群众水事法律观念淡薄、相关部门与领导直接干预的执法外部环境问题。提升水行政执法水平需要建立一支高素质的水行政执法队伍、加强对水行政执法的监督、创造良好的外部执法环境。
　　【关键词】水行政执法 执法水平 问题 途径
　　【中图分类号】TV211【文献标识码】A【文章编号】1673-8209(2010)07-0-02
　　
　　江都市水务局(原称水利局)是于1990年根据国家水利部及上级水行政主管部门的统一部署,经江都市编委批准的内设专职水政机构,并于1996年成立专职水政监察队伍。目前,市水政监察大队下设5个水政监察中队,各镇水务站均配备了1—2名水政监察员,共有专、兼职水政监察员68名。10多年来,在市委、市政府及上级水行政主管部门的正确领导下,水行政执法工作不断加强和规范,水政监察人员恪尽职守,勤奋工作,敢于同一切破坏正常水事秩序的活动作斗争,有力地打击了各类水事违法行为,为全市水利事业、国民经济的发展和人民生命财产安全提供了强有力的保障。但由于种种原因,目前的水行政执法工作还存在着诸多问题,如何解决这些问题,并不断提升水行政执法水平,是当前亟待研究的重要课题。
　　
　　1 水行政执法工作概述
　　水行政执法又称水政监察,它作为行政执法的一个组成部分,是指各级水行政主管部门或法律、法规授权的其他组织,依照水法规对公民、法人或其他组织遵守、执行水法规情况进行监督检查,对违反水法规的行为依法实施行政处罚及其他行为措施等行政执法活动。
　　水行政执法的目的是为了贯彻执行国家法律、法规、规章及规范性文件,调整在开发、利用、保护、管理水资源和防治水害过程中所发生的各种社会经济关系,维护正常的水事秩序;保护水、水域和水工程,为社会经济建设发展和保障人民物质文化生活服务。
　　依照法律规定,水行政执法的具体行为方式主要有以下四种:一是水行政检查、监督。即水行政主管部门在职责权限范围内,对被管理对象贯彻落实水事法律法规情况进行检查、监督,督促他们自觉遵守水事法律、法规,依法行使权利和履行义务; 二是水行政许可和水行政审批。即水行政主管部门赋予相对人某种权利,准予从事某方面活动的行政行为;三是水行政处罚。即水行政主管部门依法对违反水事法律、法规应受惩罚的单位或个人给予的行政制裁,其种类主要有:警告、罚款、没收非法所得、吊销许可证以及法律、法规规定的其他水行政处罚;四是水行政强制执行。指水行政主管部门在作出行政处理和行政处罚决定,对相对人科以义务后,行政相对人逾期不起诉又不履行义务时,水行政机关依法采取强制措施迫使其履行义务或达到履行义务相对的状态。
　　
　　2 当前水行政执法中存在的主要问题
　　法律的规定和现实的执行总是有或多或少的误差,这种误差是无论如何也无法避免的,关键问题是如何在现实情况下,整合有关资源,尽量使得水行政执法最大可能的与立法本意相一致。就水行政执法主体而言,当前水行政执法中主要存在的两个方面的问题:
　　2.1 执法主体内部的问题
　　2.1.1 水行政执法人员素质亟需提高。我市基层水行政执法队伍从组建至今,水行政执法人员大部分是从其他岗位抽调进来的,多数是从事工程管理的技术人员或是其他部门的工作人员,不少人的主要工作还是从事技术工作,兼职作水行政执法工作。从人员配备来看,普遍存在着文化程度不够高,专业知识搭配不尽合理,这些人员大多熟知水利行业专业知识,而各项法律、法规及规章知识相对欠缺,尽管系统每年都安排一定时间进行短期的各种形式的培训,但由于受到各方面工作的牵制和影响,缺乏精力和时间对水行政执法相关问题进行分析、研究和探讨,只能根据工作需要,缺什么知识补什么知识,造成专业法律知识和执法业务不精通,从而造成在实际执法工作中,对水事违法案件事实的认定、证据的收集、程序的把握等方面存在缺陷。
　　2.1.2 水行政执法工作地位有待强化。一是人员待遇不落实,人员稳定性差。由于待遇不高,且水行政执法难度大、水上执法有一定的危险性,而导致人员稳定性差,如我市水政监察大队成立以来,人员多次调整,特别是专职水政监察员调动频繁,严重影响了工作的连续性,人生伤害保险、通讯补贴、执法津贴等至今尚未到位,人员编制仍然不能参照公务员管理;二是执法装备差,执法经费难保障。水政执法的装备落后,不能及时配置和更新,与水利部水政监察规范化的要求存在一定差距,如我市水政监察大队至今尚未配备摄像设备,致使日常取证工作常常受到影响;三是水行政执法烦琐,执法能力难提高。水行政主管部门内设机构和人员,遇到水事违法行为时,不论严重与否,常常不是积极去制止,而是推给水政执法机构,如果水政执法机构事无巨细都去管,势必分散力量,削弱战斗力。所有这些问题的存在,都严重影响了水政执法队伍建设。
　　2.1.3 自由裁量权尺度问题。在水行政执法工作实践中,经常会遇到这样的情形:被处罚对象对违反水法律、法规的事实和水行政执法处罚程序没有意见,但对水法律、法规规定的罚款数额提出异议,即自由裁量权的裁量依据。自由裁量权是水事法律、法规赋予水行政主管部门及水行政执法人员一定幅度的有选择余地的处置权力,是为了让水行政主管部门及水行政执法人员更灵活有效地贯彻执行水事法律、法规,以便在实施水行政处罚时收到事半功倍的效果。根据现行的水行政法律、法规的规定,水行政主管部门及水行政执法人员行使自由裁量权的范围是很广泛的,几乎渗透到水行政执法的全过程。但是,这种“自由”应该是相对的,而不是“绝对”的“自由”。实践中,自由裁量权运用不当,不仅会出现滥用职权、处罚畸轻畸重显失公正、拖延履行法定职责等情形,且经常容易引起违法者的对抗心理。如何正确使用自由裁量权,缺乏有效、合理的方法和手段。
　　2.2 执法主体外部的问题
　　水行政执法面临的问题,除了水行政执法主体的自身环节之外,执法的外部环境也是一个很重要的因素。笔者认为,当前水行政执法外部环境问题主要有两个问题:
　　一是群众水事法律观念淡薄。在水行政执法实践工作中,不少当事人水法制意识不强,不了解哪些行为是违反水法律、法规的,一旦违反行为被查处,就认为水行政主管部门或水行政执法人员是跟他们过不去,如认定一些违章建设可能影响防汛抗洪,群众就认为是水行政执法人员用法律压人、威吓他们,在心里上产生了对立情绪,在行为上往往对依法履行职责表现出不配合;近年来,少部分村组干部受“法不治众”观念的影响,鼓动群众竭力阻挠执法活动,开始出现群体性水事违法案件,给水行政主管部门执法造成被动,无形之中增加了执法的难度,同时也给违法行为当事人造成重大的经济损失。如我市个别地方出现以群众集资为名,强占水利工程管理范围内滩地的现象,严重扰乱了正常的水事管理秩序。
　　二是相关部门和领导直接干预。水涉及千家万户、各行各业,水资源的有限性、特殊性和不可替代性决定了水行政执法的重要性。水行政执法的对象与其他执法部门相比,较为分散、遍布城乡,法人、集体组织及普通公民,而且涉及经济利益,极易引起地方保护和行政干预。由于一些地方和单位领导水法制观念淡薄,受短期效益和本位利益驱动,非常注重“政绩工程”,大力推进“重点工程”,便产生了地方保护思想,为了本部门、本地区的利益,随意占用水利工程管理范围内滩地等现象和损坏水利工程设施行为,具体表现为:当查处水事违法案件中被处罚主体为单位时,有关部门就进行干预;当处罚涉及到地方经济时,地方政府就予以保护;当违法者是群体时,总是以稳定为名过分迁就等等,致使水行政执法人员在执行公务中话难讲、事难做、案难办,导致有法“难”依、执法“难”严、违法“难”究,大大增加了执法工作的难度,特别是极少数领导干部法律意识不强,利用职权人为干预执法活动,擅自主张,进行行政干预,以权代法、以言代法,严重削弱了法律、法规的权威性、严肃性和公正性。