学前教育管理体制与投入体制的研究综述

　　自2000年至今，政府对学前教育的发展愈发重视，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》更是明确提出了学前教育未来10年的发展目标，要求到2020年普及学前教育1年教育，基本普及学前2年教育，有条件的地区普及学前3年教育。在学前教育大发展的背景下，专家学者们从各自的视角对我国学前教育的管理体制和投入体制进行了深入研究与探讨，取得了比较丰硕的研究成果。本文试图进一步梳理相关研究成果，以期对学前教育的发展有所裨益。
　　一、关于学前教育管理体制的研究
　　学前教育管理体制有宏观和微观之分，本文主要指向宏观的学前教育管理体制，即学前教育行政管理体制。“这个意义上的学前教育管理体制隶属于公共管理的范畴”，“主要包括国家组织领导和管理学前教育事业的基本体系和工作制度”，“是学前教育体制的核心”。[1]
　　（一）我国学前教育管理体制存在的主要问题
　　1. 行政管理机构与人员设置不完善。很多学者认为，当前我国学前教育行政管理力量严重不足，学前教育管理机构与人员设置尚不完善。据统计，教育部幼儿教育处编制仅有2人，实际在编只有1人。全国31个省（自治区、直辖市）除北京和天津还保留学前教育管理机构外，其他29个省（自治区、直辖市）在机构改革中陆续撤并，由基础教育处一名同志兼管，在不少省市没有幼教专职干部，或专职干部往往身兼数职。[2]全国各级教育行政部门只有11名幼教专职人员和31名幼教兼职人员。[3]庞丽娟与范明丽认为，现有政策文件中对相关机构和人员的设置规定不明确，并且缺乏对机构和人员设置数量、资质、归属、职责等明确的规定，导致操作性差。
　　2. 管理部门间职、权、责定位与划分不明。管理部门间职、权、责定位与划分不明问题主要表现在以下几个方面：第一，中央政府职责缺位、不到位与错位并存，导致学前教育立法迟滞，学前教育发展不均衡等问题出现。第二，地方政府间权、责错位严重，导致责任主体重心过低，上下级政府间权、责关系不对称等问题。第三，政府各部门间职责定位不清，职、权、责划分不合理，导致权责配置交叉，多头管理、批管分离问题突出。[4]此外，正是由于管理部门间职、权、责定位与划分不明，进一步导致了对农村教育、民办教育的管理不到位。
　　3. 监控体制与机制不健全。目前，我国中央和许多省都缺乏对学前教育质量的监控，并且即使少数省份有监控也基本上是对公办幼儿园的分级分类评定、验收和督导，而数量众多的民办园不在监控之列。这就进一步反映出当前的学前教育质量监控范围尚不全面、监控标准缺失或不完善、监控机制有待改进等问题。因此，有学者指出，我国目前各种社会力量办园的条件、权利和行为缺乏应有的规范和保障；[5]现有的幼儿园分级管理机制呈现出溢出的异化效应，即分级机制在促进学前教育质量提高的同时，又具有拉大群体间不公平的内在机理，阻绝了弱势群体利益诉求。（王培峰，2011）
　　4. 幼儿园管理模式单一。当前，学前教育的管理主要依靠政府力量推动，导致管理模式单一化，而忽视了学前教育机构存在的广泛社会民众基础，将家长、社区、民间团体等管理力量排除在外，难以满足群众对学前教育效率和质量的要求。[6]张燕认为，从社区学前教育的角度对此问题进行了理论探讨，认为根据社会学和大教育观念，学前教育或幼儿教育不等于幼儿园的机构教育，不等于单一模式的正规化幼儿园教育，而应纳入开放的社会体系，将它置于社会社区的大环境。幼儿教育要走出单纯就教育系统自身的角度进行行业化管理化的形式，将行业化管理与社会化管理相结合，探索幼教社会化管理模式。
　　（二）当前我国学前教育管理体制的改进策略
　　1. 政府应理顺与市场的关系，切实承担主导责任。
　　有关学前教育管理中的政府责任问题是近期学者研究的重点问题。综合来看，学者们一致认为我国政府应当在学前教育管理中承担主导责任。其依据主要有：第一，从学前教育的公益性角度论证，认为“学前教育是各级教育中公共性最强、社会受益面最广的一项社会公共事业”， [7]公益性是学前教育的“根本性质”，并具有教育的强正外部性特征；第二，从学前教育的地位和作用来看，它是我国学制的第一阶段，也是我国学校教育和终身教育的奠基阶段；第三，学前教育市场面临着严重的信息不对称与不完整问题，[8]容易导致学前教育的“市场失灵”，会降低学前教育供给的效率，并进一步带来学前教育的不公平，因此需要政府的介入。[9]
　　由此，学者们进一步分析了当前我国政府未起到主导作用的原因，主要是对学前教育的公益性和重要性认识不到位、政府管理学前教育的职能没有及时明确定位、以社会力量兴办幼儿园为主体的政策导向失范。对政府应具体发挥什么样的主导作用目前学者们仍在探讨之中，但庞丽娟等认为政府主导绝对不仅仅指“政府办园”，政府主要应在学前教育发展中承担统筹规划、政策引导、规范管理、队伍建设、质量提升和督导评估等方面的职责。
　　2. 加快学前教育立法进程。立法保障和促进学前教育事业发展是现代政府职责的重要内容，是当前破解我国学前教育发展诸多问题的关键所在和迫切需求。有学者指出，当前各级教育部门采取多种措施发展学前教育仍收效甚微的根本在于高位、专门、有力的学前教育法律法规与保障的缺失。因此，学前教育立法必须将学前教育管理体制作为重点考虑，即法案必须明确政府责任及相关部门的职责；明确规定中央、省、地市应设立学前教育专门行政管理机构，县级应有专门机构或专职干部，等等。[10]
　　3. 建立横纵联通的学前教育管理体制。首先，从纵向上看，提升学前教育管理责任主体重心，实行“省级统筹、以县（区）为主、县乡（或区与街道）共管”的学前教育管理体制。
　　作为我国五级政府体制的最基层单位——乡镇（街道），目前承担着学前教育管理的主要和直接责任。但是乡镇（街道）的财力最为薄弱，学前教育发展的经费投入和资金筹措没有保障，管理层级过低，事业发展无法有效统筹，导致财权与事权严重失衡。因此，学者们普遍认为当前我国亟须整体提升学前教育管理责任主体重心：一方面，应明确县（区）为学前教育管理的责任主体；另一方面，中央政府应加强宏观调控和加大转移支付力度，省市政府应加强统筹，在学前教育管理中扮演更加积极的角色，即应该逐步实行“省级统筹、以县（区）为主、县乡（或区与街道）共管”的学前教育管理体制。