我国就近入学政策应预防的“双重风险”

　　摘要 当前我国义务教育发展不均衡、城乡二元社会结构分化明显，就近入学政策作为遏制择校、促进教育公平的重要手段，应防止中低层社会群体的教育利益遭二次剥削和城乡二元分化社会结构加剧的双重风险。为了使就近入学政策惠及更多阶层群体，要加快贫困地方经济发展强度、加快义务教育学校标准化建设、细化完善就近入学政策以及加大转移支付力度。
　　关键词 就近入学  风险  策略
　　为了进一步贯彻落实《义务教育法》规定的适龄儿童、少年免试就近入学和十八届三中全会要求义务教育免试就近入学，以规范小升初入学秩序，全面破除择校难题，2014年1月14日教育部颁布《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》，对小升初免试就近入学做了详细规定。但由于我国区域发展不均衡、利益群体的庞杂化、利益诉求目标的分层化，就近入学政策如果不能协调好各个阶层群体的教育诉求，会引发新一轮的社会民生问题。
　　一、我国关于就近入学的政策及内容
　　1986年4月，我国颁布《义务教育法》，其中第九条规定：“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学”，首次以法律的形式对就近入学做了规定，将其纳入义务教育制度。同年12月，原国家计委发布的《中小学校建筑设计规范》规定：“中学服务半径不宜大于1000米，小学服务半径不宜大于500米。走读小学生不应跨过城镇干道、公路及铁路”。对就近入学的“近”做了明确和强制的规定。1992年2月，国务院批准的《中华人民共和国义务教育法实施细则》强调“小学的设置应当有利于适龄儿童、少年就近入学”。这一时期我国正大力推进初等教育普及，努力为广大劳动人民提供充足的教育机会，在全国范围内采取就近入学的原则以适应群众的生产和生活，力争让所有适龄儿童、少年有学上且就近上学。
　　2006年6月，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订通过了《中华人民共和国义务教育法》，第十二条规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地就近入学”。明确规定就近入学是在户籍所在地、父母或法定监护人的居住地或工作地接受义务教育。2014年1月，为全面深化教育领域综合改革，落实义务教育就近免试入学，教育部颁布了《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》，明确规定：“县级教育行政部门在上级教育行政部门指导统筹下，根据适龄学生人数、学校分布、所在学区、学校规模、交通状况等因素，按照就近入学原则依街道、路段、门牌号、村组等，为每一所初中合理规定对口小学”。通过一系列政策的制定，我国就近入学政策日趋完善，这对于我国规范小升初入学秩序、全面破除择校难题、营造健康的中小学学习成长氛围具有导向性和可操作性。
　　二、就近入学政策的社会目标认识
　　教育政策的制定包含一定的社会目标，社会目标制约教育政策设计的手段、策略选择。合理、正确地认识就近入学政策的社会目标能够全面把握就近入学政策实施过程中的问题，加快推进就近入学政策的贯彻落实。
　　20世纪八九十年代，我国义务教育发展水平不高，直到2000年我国才基本实现“普九”目标。在单纯追求“普九”指标时，忽略了义务教育均衡发展，义务教育均衡问题就像没有显性症状的“慢性肿瘤”，并没有引起社会关注。2000年以来，由于优质教育资源配置不均衡而引发“上学难，上学贵”等社会民生问题，就近入学政策成为规范小升初入学秩序的有力手段。
　　就近入学政策作为义务教育法律条例之一，不仅包含适龄儿童和少年在物理范围内就近入学的社会目标，同时也包含接受同质量水平的教育目标。它赋予所有适龄儿童和少年就近接受同等质量义务教育的基本权利，利用法律强制政府实现优质教育质量的均衡配置。所以就近入学政策本应该是制衡优质教育资源配置的有力杠杆，但我国2014年出台的就近入学政策却是在优质教育资源极不均衡以至于引发社会和谐问题下的产物。因此，在贯彻实施就近入学政策的同时要积极打破现有教育资源配置格局，才能发挥就近入学政策的本体价值。
　　三、就近入学政策潜在的“双重风险”
　　改革开放以来，我国将工作重心转向经济建设，这种价值取向也影响到经济领域之外的各个领域，同样也渗透到教育领域，导致教育政策以及教育行为也有浓厚的经济价值取向。以“效率优先，兼顾公平”为办学原则，强调要集中有限的人力、物力和财力办一批重点中小学，打破了教育平衡体系，区域间、城乡间以及校际教育发展水平的差异日益扩大。随着人民日益增长的物质文化需求与优质教育资源短缺且不均衡配置的矛盾日益凸显，政府若不进行干预，择校等社会问题势必将愈演愈烈，不利于社会和谐稳定。在实施就近入学政策的同时，应预防中低层社会群体的教育利益遭二次剥削，进一步固化城乡二元社会结构分层。
　　1.中低层社会群体的教育利益遭二次剥削
　　多级财政体制和区域经济差距不断扩大的背景下，就近入学政策不利于中低层社会群体获取优质教育资源。为了适应我国社会财政体制改革，义务教育管理体制和财政体制进行了改革，形成了“中央和地方分项目、按比例分担”的投资体制，把义务教育办学责任交给地方政府，因此地方政府政策和经济发展水平决定了当地义务教育的发展。对于教育经费充足、基础设施设备成熟和师资力量雄厚的一线城市，已经在探索如何实现义务教育内涵的发展;对于基本教学设施设备尚不齐全、公共基础设施匮乏以及社会保障滞后的欠发达和落后地区，还行走在保障“每个孩子有学上”的“土公路”上，与发达城市走保障“每个孩子上好学”的“高速路”形成强烈的对比。而现在以行政和经济为纽带构成的城市格局打破了以地缘、亲缘和血缘为纽带的原始“乡土中国”格局，社会分层日益明显，城市中心形成的富人区将吸纳更多优质教育资源。处于教育发展水平较高、教育资源丰富片区的社会群体是就近入学的受益者;处于教育发展水平落后、教育资源匮乏片区的社会群体将沦落为就近入学政策受益的边缘群体。这时就近入学政策通过行政力量强制对受教育者进行划片区管理，就会使原本处于不利地区的群体遭到二次“剥削”，反而不利于社会对基本公共教育服务的满意程度，不利于社会的和谐稳定。