政府与高等教育的法律关系及其管理定位

　　 摘 要：在依法治国的今天，要依法界定和理顺政府与高校之间的关系，明确政府对高校管理的角色定位，从转变政府职能入手，扩大高校的自主权，强化政府对高教宏观调控与服务的法定职能，真正建立起适合我国国情的、促进高等教育持续、快速、健康发展的管理体制。
　　 关键词：政府 高等教育 关系 定位 市场经济
　　
　　 我国在计划经济时期，形成了政府管理高等教育的体制，由于长期以来计划经济的影响，政府对高校统得过死，高校办学的主体地位不能充分显现，缺乏自主权和办学活力，办学模式僵化，不能满足现代经济社会发展对高等教育的需要；在依法治国的今天，依法界定和理顺政府与高校之间的关系，明确政府对高校管理的角色定位，转变政府职能，扩大高校的自主权，强化政府对高教调控与服务的法定职能，建立促进我国高等教育的持续、健康发展的制度与体制。
　　 1.我国政府与高等教育的法律与行政关系的定位
　　 改革开放以来，在社会主义市场经济体制下，我国高教事业的发展带来了政府与高等教育关系的变化与调整。
　　 1.1我国政府与高等教育的法律关系
　　 长期以来，政府与高教之间的法律关系，一般体现为内部行政性委托代理关系。
　　 1.1.1政府是行政主体，作为委托方以行政命令、行政授权等方式，把一些事务交给行政相对方的高校完成。从宪法的授权来看，政府对高等教育享有“领导和管理”的权力，没有任何法律授予高校权利。政府对高教拥有绝对的掌控权、管理权和国有资产的拥有和使用权，享有对高校控制权。
　　 1.1.2高校成为政府的附属机构，它的运行和发展是由政府决定。高校只是完成政府下达的各项教学任务，不具备更多的权利。
　　 1.1.3政府和高等教育的委托代理关系涉及很多机构，因信息不对称，经常出现代理方和委托方的利益目标不一致现象。政府承担着巨大的责任与风险。多元化、多层次的委托代理关系，加大了委托代理的监督难度及费用成本，政府没有能力监督知识生产和评估知识生产的质量。同时，在行政性委托代理关系中，高教处于完全被动的局面，不能充分发挥自身的主动性，制约了高校的发展，使高教发展在质量与数量上均不能满足经济社会发展的要求。
　　 改革开放以来，随着我国高教体制改革的深入，高校自主性要求呼声越来越大，要求改革政府与高校之间的关系。在重新界定政府和高校的权力后，政府与高等教育之间应该形成外部行政性委托代理的新型法律关系。高校作为独立的法人，享有《宪法》《教育法》和《高等教育法》授予的教育权利。国家要实现对高等教育行政管理目标的法律化，并规范国家和高校的权利和义务。
　　 1.2 政府与高等教育的行政关系
　　 长期以来，我国高校的自身管理主要是进行校内教育资源的统一配置，而不能实现全社会教育资源的优化配置和有效利用，这就限制影响了高校办学效益，导致了教育资源的浪费。这也是政府要推进的高教行政管理体制改革的主要原因。《中国教育改革和发展纲要》，对高教行政管理体制进行了一些调整。提出了高等学校要成为面向社会自主办学的法人实体；扩大省级政府在高等教育上的决策权和统筹权；并强调在高等教育宏观管理中政府要转换职能[1]。
　　 1.2.1转换政府对高等教育行政管理的职能，在改革中实施的政事分开。建立政府主管政务，学校管理校务，政府宏观控制，学校自主办学的新型政校分开体制。政府对高校内部事务不直接干预；加快创新和完善管理手段与方法，要运用立法、投入、调控和信息服务等手段及方法去管理高校。
　　 1.2.2加强国家对高教的宏观管理作用。完善国家高等教育立法，加大教育执法力度，完善高等教育行政执法监督机制；加强国家对高教事业的规划职能；通过把握教育投资方向对高教的发展进行调控；健全和完善高教督导制度。
　　 1.2.3通过放权调动地方政府发展高教的积极性。建立中央和省级政府两级管理、分工负责，以省级政府统筹管理为主、条块结合的新体制。采取切实有效的措施，落实高校面向社会自主办学的法人地位。在国家高等教育整体规划的指导下，扩大高校的办学自主权，促进高校适应经济和社会发展的积极性和能力，建立更加灵活的高校管理体制。
　　 2.政府对高教行政管理的定位
　　 2.1高教政策的制定者
　　 政府是政策的制定者而不是执行者，政府在对高教进行管理时要进行政策引导。由过去的管制学校，转向放权，转向宏观调控与监督，要调整相关政策。使高教政策更加科学。
　　 2.2高教发展的服务者
　　 在计划经济体制下，政府主管部门总是想办法制定各种规制管制高校,认为政府对高校的管理即控制、审批、监管,习惯了发号施令。形成了一种控制与被控制、命令与服从的关系。随着经济体制改革和政治体制的改革和建设服务型政府，客观上要求转变政府对高校的管理模式,建立以服务为中心的政府管理方式。制定相关制度、规则、建立和维护良好的秩序和提供公平竞争的外部环境为高校提供服务和教育信息、为大学生提供信贷优惠等直接服务形式。
　　 2.3高教关系的协调者
　　 我国高教政府管理方式要从政府控制型转向政府协调转变。这有必要实现从直接行政控制为主转向间接宏观调控为主、从规制性调控转向保障性调控、从单向性调节转向多维性调节。为高校提供公平的制度环境等。
　　 2.4高教的主要投资者
　　 高等教育的准公共物品性质，政府不能把高教事业完全推向市场，政府要在财政上给予高教适当的支持和帮助。高教是一种“社会服务”，国家对高教具有“社会责任”，高等教育以政府投资为主，政府作为高教的主要受益者，应在受益范围内支付高教费用。不管高教采用多少种渠道筹措经费，政府都不能减少义务和责任。高校自主权的扩大，不能成为高校实行“经济自理”的手段，对高教的投入是提升国家经济竞争力、发展教育文化的长期投资。政府应加大投入，建立积极的高教财政管理体制。
　　 2.5高教的经济审计者
　　 政府具有对高教进行审计监督和评价的基本职能，可充分发挥着监督、评价、预防、控制的作用，政府要保持进行高教审计应准确定位，保持审计的独立性，营造审计环境，进行风险防范。
　　 关于政府与高等教育的法律关系及其管理定位，要明确政府与高等教育的法律关系和行政关系，科学进行政府对高教行政管理的定位，其政府定位应是高教政策的制定者、高教发展的服务者、高教关系的协调者、高教的主要投资者、高教的经济审计者。
　　
　　参考文献：
　　[1]劳凯声：高校体制改革中如何理顺政府与高校的法律关系，[J]，中国高等教育，2001.20
　　[2]盛水：高等教育的治理重构政府、高校社会之间的关系[J]，高等教育研究，2003.2
　　[3]赵海利：高等教育公共政策[M]，上海，上海财经大学出版社，2003.19
　　[4]朱新梅：重构政府与公立高校之间的法律关系[J]北京师范大学，社会科学版，2004.5
　　
　　作者简介：
　　 殷玉萍（1977.8-），女，汉族，黑龙江牡丹江人，研究方向：高校思想政治工作，法律教育。工作单位：牡丹江大学，职称：副教授。