政府购买服务与社会组织协同治理

　　社会治理的核心是政府和社会组织，治理主体多元化成为社会治理的必然方向。作为直接面向人民群众提供治理和服务的基层政府，承担着庞大而具体的社会治理事务，社会组织参与社会治理法治化问题对于基层政府而言具有重要的现实意义。
　　政府购买社会组织服务背景下的
　　社会组织面临的发展机遇
　　2013年9月国务院办公厅发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，是继2012年7月国务院颁布《国家基本公共服务体系“十二五”规划》后，我国在政府购买公共服务方面出台的一个重要文件。这个文件明确了政府购买公共服务的“购买主体”和“承接主体”，回答了由谁买，由谁承接的问题。十八届三中全会明确提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，“加大政府购买公共服务力度”。政府购买社会组织服务意义不同凡响，给社会组织带来了良好的发展机遇。
　　政府购买社会组织服务是对社会公共服务供给模式的创新。政府购买服务（Purchase of Service Contracting），是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构（包括由事业单位转制而来的社会组织）来完成，最后根据中标者所提供服务的数量和质量，来支付服务费用，是一种“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的政府公共服务的供给方式。政府购买社会服务是对社会公共服务供给模式的创新，具体表现为：首先，它把市场竞争机制引入社会领域，通过契约化，实现公共社会服务目标，推动政府简政放权；其次，它有利于整合资源，调动方方面面的社会力量投入到社会公共服务领域，从而实现“共治”、“善治”的目标；最后，它有利于提高政府财政支出的质量与效率。与政府直接提供的公共服务相比，专业的社会组织能为老百姓提供高质量的公共服务产品，有利于提高服务效率，从而满足老百姓日益增长的公共服务需求。
　　政府购买社会组织服务是国际社会发展趋势。发达国家及地区具有悠久的政府购买服务的历史，早在1761年美国就颁布了《联邦采购法》。20世纪80年代开始，发达国家在社会福利制度改革中普遍推行政府购买服务。由于起步较早，大部分发达国家和地区在政社互动方面积累了大量的经验，一是一般都有完善的法律体系来规范社会组织。例如波兰、匈牙利、俄罗斯等国家，均有国家层面对购买服务的立法。中国香港地区关于向非营利组织购买服务，有专门的《受资助非政府组织福利机构的采购程序》、《受资助非政府福利机构的存货管理》、《受资助非政府福利机构的人事管理》、《非政府福利机构纪律守则样本》、《非政府机构工程合约的批出和管理》等系列法律条文。二是通过税收优惠政策来扶持社会组织。如美国的社会组织税收激励机制就比较完善。英国的慈善机构可以享受特殊的纳税优惠。三是在政府与社区之间建立伙伴关系。社会组织是公共服务购买的重要承接主体。不管是以新西兰为代表的政府管理私营化模式还是以美国为代表的精简政府机构、服务外包模式，都把社会组织作为重要的合作伙伴。克林顿政府时期，美国实施“国家社区服务计划”，鼓励美国人参与社区志愿活动；英国1998年的《政府与志愿及社区组织合作框架协议》增强了政府与社会组织的合作伙伴关系；德国直接将社会福利工作交给社会组织，调动其能动性。四是形成了一套完善的社会组织监督管理体系。如美国建立严格的服务合同监控程序；英国《财政法》规定国内税务署如果发现某个慈善组织从事非公益活动或将信托财产的投资收益用于私人时，可将案件直接提交法院；中国香港建立了“服务表现监察制度”。五是政府对社会组织经常提供必要的支助性投入和支助性购买。社会组织发展壮大的资金来源，主导收入来源不是捐赠和收费，而是公共部门的支持。从世界范围来看，所有社会组织收入的平均34%来自公共部门，是政府机构或准政府机构通过拨款和合同或报销的方式来实现的。社会服务组织的收入中，来自政府的占资金的42%。在欧洲，社会组织收入中普遍有40%～70%来自公共财政资源。日本这一数据为45%，中国香港为70%～80%，2014年～2015年香港社会福利署用于资助非政府组织提供服务的资助金高达119亿港币，政府的资助经费通常以政府委托项目和竞标项目等形式下发。即使是美国这样的市场主导型国家，社会组织收入总额中来自政府公共部门的资源仍占到其收入总额的约31%。六是政府购买公共服务涵盖领域广泛，包括：教育、职业教育和特殊教育；公共卫生；养老服务；残障服务；社区服务；文化与传统保护；就业促进、保障性住宅和其他社会问题解决；城市规划、交通、环境和其他政策咨询等。七是政府向社会组织购买社会公共服务形式多样化：合同；资助与拨款；服务消费劵，即政府向特定受助人群发放服务消费券，然后政府用现金兑换各个社会组织收取的服务消费券；税收优惠，政府对优秀社会组织减免税收；合作经营，政府采取“出租—建设—经营”、“建设—转让—经营”、“建设—经营—转让”等多种方式，与社会组织合作经营。
　　从调研来看，南京市鼓楼区在政府购买社会组织公共服务工作方面仍处于破题阶段，尚未形成完善的政府购买机制，公共财政对社会组织的支持力度也未制度化、规范化，政府和社会组织之间没有建立伙伴合作关系，覆盖的领域较窄，购买的方式较为单一等。这一现象已经引起区委和区政府的高度重视。
　　政府购买社会组织服务
　　仍存在着制度缺失等问题
　　政府购买社会组织服务仍缺乏整体性的综合政策支持体系。制度对政府购买公共服务过程的引导、约束、规制和激励发挥着基础性的作用。从发达国家及地区的经验来看，通常只有建立了制度化的公共财政支持体系和政府购买服务机制，明确政府资助社会组织购买服务的具体事项和目标，完善资助程序和考核方式，才能真正构建政府与社会组织的伙伴关系。目前我国社会组织参与社会治理既有法律上的障碍，也有行政管理和财政制度的缺失，还没有形成与政府购买公共服务相匹配的相关法律法规，缺乏比较完善的制度化保障机制。《中华人民共和国采购法》还没有将公共服务项目纳入采购范围，目前地方政府采用的内容主要为货物类采购和工程类采购，两项合计占采购总数的90%以上。公共服务采购的比例非常低。近几年，鼓楼区政府采购公共服务的项目有所扩大，但也同样面临制度缺失。现有的制度和措施不能满足政府购买公共服务的需要，因此，完善政府购买公共服务法规及相应财政制度体系迫在眉睫。