非税收入的宪法学分析

　　摘要:在税收国家领域,税收收入是主要的财政来源,税收收入以外的财政收入,都应当纳入非税收入的范畴。非税收入概念的提出,具有重要的宪法学意义。同时,在以公有制为主体的中国,在非税收入问题上应将国有资产收益作为核心问题加以探讨。
　　关键词:税收国家;非税收入;国有资产收益
　　中图分类号:D9　文献标识码:A　文章编号:1007—905X(2010)03—0199—03
　　
　　在税收国家,税收收入是政府财政的主要来源,非税收入只是税收收入的补充,并且不以满足财政收入为首要目的,还具有矫正功能、惩罚功能等重要的社会功能。对于我国而言,非税收入的功能已经远远超出了此种范畴,甚至成为财政收入的重要组成部分。在非税收入概念提出之前,税收以外的收入主要以预算外资金、制度外收入等形式存在,不利于法律监督,也不利于财政法治的推行。而非税收入概念的引进。则对这一现象提出了修正。
　　
　　一、非税收入的概念及其类型
　　
　　无论学界还是官方文件,对于非税收入的概念并不能达成一致,至于具体的非税收人类型问题,当然存在较多的分歧。不过大体来说,非税收入主要包括以下类型。
　　
　　(一)规费
　　规费是政府部门、企事业单位等,以向受益人提供服务或者授予资源使用权等为前提,向受益者收取的费用,是混合商品或准公共产品的价格。也就是公民、法人或其他组织,为获得政府提供的服务而支付的对价。规费通常包括政府收费、事业性收费和特别收费三种。从理论上讲,规费是依照“谁使用谁付费”的原则,由社会成员自主选择的一种具有交易性质的费用,因此不少学者提出行政事业性收费具有非强制性的特点。然而由于政府和事业单位所提供的服务和物品往往具有垄断性,相对人不具有选择的可能性,当其需要某种服务时,只能完全接受供给方的条款,而没有讨价还价的余地,从而使行政事业性收费具有了事实上的强制性。
　　
　　(二)罚没收入
　　罚没收入是指法律的执行机关和适用机关,依法对违法者实施法律制裁所取得的罚没款和没收物品的折价收入。罚没收入同样是财政收入的重要组成部分。近年,罚没收入所占财政收入的比例呈下降趋势,但大体占4%左右。罚没收入具有强制性、无偿性和不稳定性等特点,主要包括:罚款、罚金、没收财产和没收赃款赃物等。
　　
　　(三)政府性基金
　　政府性基金是指各级政府及其所属部门,为支持特定事业的发展,以行政权力和政府信誉为基础,向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。与一般预算收支项目不同,政府性基金是按照具体项目或特定项目设立的,具有较强的灵活性,且在收支上具有明确的对应关系,基金收入必须用于特定的支出项目,而规定的支出项目也主要以相应的基金作保证。
　　
　　(四)彩票公益金
　　彩票是国家为支持社会公益事业的发展而特许专门机构垄断发行,供消费者自愿选择和购买,并按照事前公布的规则取得中奖权利的具有射幸性质和价值不确定的有价凭证。通过发行彩票筹集的专项财政资金就是彩票公益金,也叫彩票收入。彩票分为公益性彩票和营利性彩票,其中公益性彩票是国家发行的用以筹集资金以资助福利、体育等社会公益事业的彩票。我国目前只允许发行公益性彩票,包括体育彩票和福利彩票。
　　
　　(五)国有资产收益
　　国有资产收益是指国家凭借国有资产所有权,通过投资、出租、经营等方式获取的收益。。在这里。国有资产是指为国家所有,并能够通过经营获取经济、社会效益的各种经济资源。通常来说,国有资产收益指的是广义的国有资产收益,可分为经营性国有资产收益、非经营性国有资产收益和资源性国有资产收益。
　　(六)其他非税收入
　　除了上述各项非税收入以外,还有:国家机关、事业单位和其他组织等主管部门收取的各种集中收入,如管理费;财政资金所产生的利息收入;以政府名义接受的捐赠收入;其他非税收入。
　　
　　二、非税收入概念的宪法意义
　　
　　非税收入概念的提出,以及税与非税的划分,关系到财政制度的完善、中央与地方权限的合理划分、税收法治原则的遵守以及公民权利的有效保障等基本的宪法问题。因此,这一概念的提出具有重要的宪法意义。
　　
　　(一)财政制度的完善
　　在非税收入概念提出之前,国家税收以外的财政收入立法和执法都较为混乱。从新中国成立至今,作为非税收入的主要形式,预算外资金一直存在。预算外资金的大量存在,同法治国家和立宪主义的基本理念是相违背的,而非税收入概念取代预算外资金概念,最直接的原因便是预算外资金管理上的混乱。
　　相比较而言,非税收入的统计方法更为科学,它能够反映出我国财政制度基本框架、预算管理制度、财政职能和财政收入机制等改革的基本思路。《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》对各类非税收入的管理都提出了明确的要求。如规定从严审批管理收费基金,合理控制收费基金规模。更为重要的是,该《通知》还规定了非税收入的各项具体管理、监督制度,尤其是它所提出的强化政府非税收入预算管理,更是具有实质性的意义。
　　
　　(二)中央与地方权限的合理划分
　　中央和地方之间财政权的划分。在税收国家侧重于税权的划分。但是对于我国这样缺乏税收国家基础的国家而言,分税制改革仅仅是税收权力体系的调整,并不能完全触动财政收入权力体系的格局。由于非税收入在整个财政收入体系中占据了较大的比例,因此,也应当对中央和地方的非税收入征收和管理的权限进行合理的划分。
　　如在国有资产收益分配问题上,应当在中央和地方之间进行合理的划分。从理论上讲,国有资产收益分配权应划分为中央的分配权和地方政府的分配权,相应地,被纳入国务院国有资产管理委员会监管的中央企业,其收益分配权应归属中央政府,其余的国有资产收益分配权应归地方。这只是问题的一个方面。在我国。关于非税收入征收、管理的权限的划分,仍然缺乏必要的法律规范。因此应当进一步加强非税收入管理的立法,明确中央和地方的权限划分。
　　
　　(三)法治原则与公民权利保障
　　在税收国家,财政收入主要依赖于税,非税收入所占比重较少,更不存在预算外收入。非税收入在这些国家只是起到了补充财政收入的功能,因此,在非税领域它们对税收法治主义原则的要求并不强烈,甚至认为“非税公课不受租税法律主义之拘束”。然而在我国内地则不同,既然非税收入占据了财政收入的较大份额,如果不能对非税收入进行有效的规制,势必造成政府非税收入征收权力的进一步扩张,进而侵犯公民的宪法权利。由于地方财政尤其倚重非税收入,这一点在地方也表现得更为突出。因此,在非税收入领域也应当贯彻税收法治原则,确保非税收人立法与征收须经过人民的同意,确立法无明文规定不得征收的基本原则,以确保公民的财产权利得到有效的法治保障。
　　
　　三、非税收入的弊端与立法缺陷
　　
　　在税收国家,非税收入作为财政收入的一种形式,往往