【试论如何在安全生产行政处罚中合并处罚】 行政处罚可以合并处罚吗

在安全生产行政处罚实践中，经常会遇到在一个案件中当事人存在多个违法行为的情况。根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十三条的规定，生产经营单位及其有关人员触犯不同的法律规定，有两个以上应当给予行政处罚的安全生产违法行为的，安全监管监察部门应当适用不同的法律规定，分别裁量，合并处罚。但在安全生产行政处罚中如何具体运用“合并处罚”，国家安监总局并没有作出具体规定。笔者查阅了有关资料，参考了相关司法实践，并结合处罚实践，对合并处罚的适用作一些初步探索，仅供大家参考。

一、基本概念理解

合并处罚的概念来源于刑法理论中的“数罪并罚”。在安全生产行政处罚实践中，经常会出现类似于刑法中“数罪并罚”的情形。而《安全生产违法行为行政处罚办法》虽然有合并处罚的规定，但是对“合并处罚”在处罚实践中如何运用并没有作出具体的规定。要理解和把握“合并处罚”，首先要理解一下几个概念：

1.想象竞合是指一个行为触犯两个以上的罪名的情况。

从犯罪形态角度讲，想象竞合是指实施了一个行为而触犯了数个罪名的犯罪形态。

2.法条竞合是指一个行为同时符合数个法条规定的犯罪构成，但从数个法条之间的逻辑关系看，只能适用其中一个法条，当然排除适用其他法条的情况。

3.数罪并罚是指对犯两个以上罪行的犯人，就所犯各罪分别定罪量刑后，按一定原则判决宣告执行的刑罚。在数罪合并处罚应依据的原则，主要可归纳为以下四种原则：并罚原则、吸收原则、限制加重原则、折衷原则（亦称混合原则）。

4.合并处罚是指一个行政相对人在某一个行政法律关系中，存在两种以上（两种）应当受到行政处罚的违法行为，有管辖权的行政机关对其违法行为分别裁量后，按照法定的原则，决定应给予何种、何程度的行政处罚的适用制度。

二、合并处罚的运用

1.适用条件

(1)必须存在两种及两种以上的违法行为，这是合并处罚的前提条件；
(2)必须是针对同一个行政相对人，若是两个行政相对人，就不存在合并处罚的问题；
(3) 必须是由《中华人民共和国安全生产法》所调整的同一类法律关系；
(4)必须由具有管辖权的同一行政机关实施。

2.适用情形

（1）罚种划分

根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第五条关于安全生产行政处罚种类的规定，其中责令停产停业整顿、责令停产停业、责令停止建设、责令停止施工、暂扣或者吊销有关许可证、暂停或者撤销有关执业资格、岗位证书等属于行为罚；
罚款和没收违法所得、没收非法开采的煤炭产品、采掘设备等属于财产罚；
警告属于训诫罚；
其他的不在本文讨论之列。

（2）情形分类

第一种情形：借鉴数罪并罚中的“吸收原则”，即重罪吸收轻罪，在有两种以上需处罚的违法行为时分别裁量后，在两种以上处罚中选择执行一种较重的行政处罚，主要适用于行为罚。

第二种情形：运用数罪并罚中的“并科原则”，在两种以上违法行为分别裁量后，以相加之和或并列给予行政处罚，当行政处罚中行为罚、财产罚、训诫罚等并列存在时，各罚种间既不能进行吸收，又不能进行限制加重，那么可以首先考虑适用这第二种情形，根据“并科原则”在分别裁量后，并列给予行政处罚。

第三种情形：根据“限制加重原则”，在对数种违法行为分别采取罚款的行政处罚时，合并处罚不是作简单相加，而是再次裁量，其罚款金额应在各单项罚额中最高单项罚款额以上、各单项罚款额之和以下的幅度内给予行政处罚。而在执行财产罚中的罚款时适用第三种情形较为合适。

第四种情形：根据“混合原则”，合并处罚不是单纯地采取吸收原则、并罚原则或限制加重原则，而是根据不同情况，以某一原则为主，兼用其他原则给予行政处罚。

3.案例举例

（1）案情介绍

某日，某综合行政执法局根据检查计划对一家企业进行行政检查，出示证件表明身份后，执法人员按照法定程序对企业的安全生产台账资料和生产现场进行全面细致的检查，发现当事人存在如下问题：1、未建立事故隐患排查治理制度；
2、未定期组织生产安全事故应急救援演练；
3、金属冶炼建设项目未按批准的安全设施设计施工；
4、违章指挥从业人员冒险作业。执法人员依法对上述四项违法行为予以立案，经调查取证，违法事实成立，根据《中华人民共和国安全生产法》的相关规定，准备予以处罚。

此案中，该企业主要存在下列违法行为：

一是未建立事故隐患排查治理制度，违反《中华人民共和国安全生产法》第三十八条第一款的规定，根据《中华人民共和国安全生产法》第九十八条第（四）项的规定进行处罚：“责令限期改正，可以处十万元以下的罚款；
逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处十万元以上二十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款；
构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任”。

二是未定期组织生产安全事故应急救援演练，违反《中华人民共和国安全生产法》第七十八条的规定，根据《中华人民共和国安全生产法》第九十四条第（六）项的规定进行处罚：“责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；
逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款”。

三是金属冶炼建设项目未按批准的安全设施设计施工，违反《中华人民共和国安全生产法》第三十一条第一款，根据《中华人民共和国安全生产法》第九十五条第（三）项的规定进行处罚：“生产经营单位有下列行为之一的，责令停止建设或者停产停业整顿，限期改正；
逾期未改正的，处五十万元以上一百万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上五万元以下的罚款；
构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任”。

四是违章指挥从业人员冒险作业，违反《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十五条第（二）项，根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十五条第（二）项的规定进行处罚：“生产经营单位及其主要负责人或者其他人员有下列行为之一的，给予警告，并可以对生产经营单位处1万元以上3万元以下罚款，对其主要负责人、其他有关人员处1千元以上1万元以下的罚款”。

（2）案例分析

假如对上述案件中企业违法行为的处罚属于首次处罚，那么对各项违法行为分别做出如下行政处罚决定：1、未建立事故隐患排查治理制度处，处罚款人民币5000元；

2、未定期组织生产安全事故应急救援演练，处罚款人民币5000元，3、金属冶炼建设项目未按批准的安全设施设计施工，处责令停止建设；
4、违章指挥从业人员冒险作业，对企业处警告，并处罚款人民币15000元，对主要负责人处罚款人民币3000元。

在此案中，罚款属于财产罚，责令停止建设属于行为罚，警告属于训诫罚。根据前文中提到的适用情形，此案中的多项罚款采用第三种情形合并处罚较为合适；
而罚款、责令停止建设、警告等处罚既不能吸收，也不能限制加重，采用第二种情形合并处罚较为合理，综合来讲，就是采用第四种情形，而不是简单的采用单一的情形进行合并处罚。

综上所述，责令停产停业整顿，吊销有关许可证等行为罚可以依据“吸收原则”折一重罚；
当两项违法行为分别处责令停产停业整顿和罚款，既不能相互吸收，又不能限制加重处罚，就需要依据“并科原则”合并处罚；
单处处罚款的财产罚可以优先依据“限制加重原则”合并处罚，但是在安全生产行政执法实践中，实际情况可能更为复杂，行政相对人违反多条安全生产法律法规规章的规定，分别给予多罚种的行政处罚时，那么就要根据具体情况采用第四种情形灵活进行合并处罚，使量罚更为准确、适当，体现行政处罚之“过罚相当”原则。

总之，目前，在安全生产相关法律法规规章尚未对合并处罚作出具体规定的情况下，合并处罚在执法实践中存在着不同的理解，也容易出现一定程度的混乱，有必要在执法实践中对合并处罚的合理适用进行深入的探讨，用执法实践来印证执法理论，从而更好的指导执法实践。笔者水平有限，只是并处罚做尝试性探讨，尚有不足之处，希望对大家有所启迪，如有不当之处望请批评指正。