学校X低效率问题根源及解决思路

　　【摘要】效率一词来源于物理学，表示能量或功的转换状况，一般定义为有效输出量对输入量的比值。经济学把效率划分为三种类型，即资源投入产出效率，资源配置效率和X（低）效率（非资源配置效率）。学校X（低）效率是基于内部摩擦等原因没有充分利用现有资源的一种状态，将导致资源利用效率较低，造成资源利用的浪费。本文分析了学校产生X低效率的制度因素，即委托——代理关系、学校内部管理制度以及教育产权对组织X效率的影响，并基于新公共管理视角探讨学校X低效率解决途径。
　　【关键词】X（低）效率；制度；新公共管理
　　一、X效率概念界定
　　X效率理论是作为新古典经济理论的对立物而出现的。新古典理论的最大化理论假设，排除了组织内部出现低效率的可能，从而使经济学变成了一门专门研究配置效率的学科，但X效率理论认为企业并非总是有效率的。弗朗茨指出：“在X（低）效率一词中，X代表来源不明的非配置（低）效率。”X（低）效率形成的原因是由于某些因素的存在而没有充分利用现有资源或获利机会。这些原因有个人工作努力状态，劳动合同的不完备，经济单位内部客观存在的委托——代理关系等等。X（低）效率不仅存在企业内部，也存在于家庭、政府和学校之中。学校X（低）效率是指组织由于内部摩擦等原因没有充分利用现有资源的一种状态。学校内部不同利益主体之间的摩擦，客观存在于组织各项制度之中，如委托代理关系，学校内部产权制度安排的不合理以及激励约束机制的软化等，这将导致学校资源利用的不充分，造成资源利用的浪费。
　　二、影响学校X效率制度因素
　　教育制度是指在教育系统中个体应遵循的行为规则。学校作为一个社会组织系统，其运转也需要一定的制度保证。本文从委托——代理关系、学校内部管理制度和教育产权制度三个制度层面对学校X效率的影响展开讨论。
　　1、委托——代理关系
　　委托代理关系类似经济学意义上的一种契约关系。诺斯认为，当代理人代表委托人一方的利益行使某些决策权时，则当事人双方的代理关系就随之产生。委托代理关系的确立会引起委托代理成本，主要包括：签订契约成本；监督和控制代理人的成本；确保代理人做最优决策，保证委托人由于遭受次优决策的后果而得到补偿的保证成本；不能完全控制代理人的行为而引起的剩余损失等。总之由于代理人的目标函数与委托人不一致，加上存在不确定性和信息不对称，代理人有可能偏离委托人的目标函数而委托人又难以观察和监督，这样代理人损害委托人利益的现象便会出现，具体表现为道德风险问题和逆向选择问题。
　　有人将教育领域的委托代理关系分为四个层面：第一层是公众与政府之间；第二层是政府与学校管理者之间；第三层是学校内部运行各个环节；第四层是学生与学校、教师之间。每一层的委托代理关系都可能由于目标函数不一致产生交易成本，影响组织X效率。
　　2、学校内部管理制度不完善
　　以高等教育为例，我国高等学校系科和专业不断增多，规模越来越庞大。按照新制度经济学的交易成本理论，高等学校规模扩大后外部教育成本降低，但内部管理成本加大，而内部管理成本的大小直接影响着学校资源利用效率，建立科学合理的组织管理制度是降低内部管理成本的重要途径。长期以来，我国高等学校实行校系两级管理，管理跨度过大，决策权过度集中于学校，系部自主权较小，而这种管理模式越来越不适应高等学校规模扩大和管理群体特殊性的需要。高等学校管理的对象是教师和学生，而教师和学生是具有专门知识和技能的特殊群体。高等学校管理兼学术性和行政性，更傾向于一种知识管理和学术管理，知识管理和学术管理最基本的特征是注重专业学科的规律及知识的权威性。罗伯特·伯恩鲍姆指出：“政府或企业的结构常常采用科层等级制，高层管理人员负责决策，然后将决策传达给低层工作者。而教授们都是受过专业教育，他们更能根据专业判断行事，而不是接受上层下达的指令。”伯恩鲍姆道破了高等学校管理的特殊性，也引申出高等学校管理的权利必须下放，以降低学校内部的X低效率。
　　此外，学校内部的分配制度、职称聘任制度，科研管理制度，后勤管理制度以及学分制管理制度等等都不同程度的存在问题，阻碍学校教育X效率的提高，必须加以改革。
　　3、教育产权界定不清
　　产权实质上是一种行为权力，是经济行为主体围绕稀缺资源而发生一组权利束，即经济行为主体在划分占有、支配和使用特定财产时所形成的经济权能及利益关系。产权不明晰就不可能解决外部性或权利界定不清产生的低效率问题，就不可能对经济行为主体起到激励和约束作用。
　　然而，我国实行以公有制为主体的所有制结构形式，国家包揽了教育的一切，教育产权得不到明确界定，极大地损害了教育的效率。主要表现在：第一，在教育投资制度安排上，政府作为唯一的直接投资者，通过国家财政预算拨款承担教育基本建设费和经常性经费支出；第二，在教育所有权和管理权安排上，政府既是管理主体又是办学主体，学校既无招生的权力也无毕业生分配的权力，既无专业调整的权力也无课程设置的权力，既无人员调配的权力也无财物分配的权力；第三，在教育收益权制度安排上，学校被划为公共部门，其非人力资本财产为国家所控制的。这样，学校每年培养大批人才，产出的知识成果投放社会，虽然为社会带来了巨大的效益，但学校却没有得到丝毫的价值实现或补偿。而教育成果的享用部门，如企业却没有付出责任，却可以享用“免费午餐”。收益的全部外在化，致使教育部门缺乏自身的发展动力。因此，学校产权界定不清必然导致X（低）效率的产生。
　　三、基于新公共管理视角的学校X低效率解决思路
　　20世纪70年代后期，为了解决官僚制行政模式的弊端，使陷于困境的行政活动重新焕发生机与活力，西方各国掀起了一场行政改革的浪潮，这场浪潮被称为“新公共管理运动”。综观各国的行政改革，都体现了一个基本的价值取向：引入市场竞争机制，利用私营部门的管理方法和技术重塑政府，提高公共管理的水平。要解决学校组织内部的X低效率，必须对组织管理理念和模式进行改良，本文借鉴新公共管理运动中的政府重塑理念改善目前学校组织的管理理念和模式，希望可以找到学校X低效率解决途径。