新世纪的教育督导探索

　　教育督导制度自1986年在邓小平同志倡导下恢复重建以来，对推动我国教育事业的发展做出了历史性的贡献。进入新世纪，为在新的形势下，确保教育事业持续健康发展，保障教育法律法规得到贯彻落实，全面推进素质教育，健全教育督导制度，国务院法制办于制定了《教育督导条例(征求意见稿)》。
　　
　　袁曙宏：教育督导发展中的重要制度突破
　　
　　《教育法》明确规定，教育督导与评估是我国的教育基本制度，《职业教育法》、《民办教育促进法》都对教育督导工作作了规定和要求。面对21世纪教育改革发展的新形势、新要求和教育督导担负的新任务，1991年作为部门规章发布的《教育督导暂行规定》从内容到形式都已远不适应。因此，《教育督导条例(征求意见稿)》正是在探索制定符合我国国情的教育督导法规方面迈出了重要一步，并在多项具体规定上有了实质性进展。
　　明确了教育督导的性质　《教育督导条例(征求意见稿)》规定，“国务院和县级以上地方人民政府对所属有关部门、下级人民政府和有关学校的教育工作进行督导。”这表明，一方面教育督导是人民政府对于所属有关部门，以及下级人民政府及其有关部门的教育工作进行的督导，是政府对于教育工作实行的专项监督；另一方面，也是人民政府对有关学校的教育工作进行督导。同时，《教育督导条例(征求意见稿)》还规定，“教育督导工作由人民政府教育督导机构实施。”这表明教育督导机构是政府监督、检查、指导、评估教育工作的实施机构。
　　明确教育督导范围 《教育督导条例(征求意见稿)》规定，“教育督导的主要范围是义务教育、普通高级中等教育和中等职业教育。”当前，县级以上人民政府可以依据这一规定，有重点地对普通高级中等教育，中等职业教育特别是义务教育的质量和均衡发展、全面推进素质教育的情况进行督导。《教育督导条例(征求意见稿)》同时规定，教育督导机构可以根据法律、法规的规定，对其他教育进行督导。
　　确立了教育督导体制 《教育督导条例(征求意见稿)》规定，“国务院设立国家教育督导团，其日常办事机构设在国务院教育行政部门。国家教育督导团负责指导全国的教育督导工作；县级以上地方各级人民政府对同级人民政府有关部门、下级人民政府的教育工作，由同级人民政府教育督导机构负责实施督导。”此规定与现有的教育督导体制基本一致。教育督导机构本身的管理体制是，上级教育督导机构负有指导下级教育督导机构的职责，地方教育督导机构应当接受上级教育督导机构的业务指导。
　　确立了教育督导机构的职权 《教育督导条例(征求意见稿)》规定，“国家教育督导团负责拟订全国教育督导工作规划，制定教育督导与评估的方针政策、规章制度和标准，组织实施全国教育督导工作，监测评估教育发展水平和质量，就重大教育问题负责向国务院报告、提出建议。”关于地方教育督导机构的职权，《教育督导条例(征求意见稿)》规定，“地方人民政府教育督导机构负责拟订本地教育督导规划工作规划，制定地方教育督导与评估的具体政策，组织实施地方教育督导工作等职责。”
　　《教育督导条例(征求意见稿)》进一步明确了教育督导机构在实施教育督导工作时的六项职权，即：要求被督导单位按督导事项自查自评；要求被督导单位报告情况，提供与督导事项有关的文件、资料、财务账目及其他有关材料，进行查阅或者予以复制；要求被督导单位就督导事项涉及的问题作出解释和说明，向相关单位和个人就督导事项有关的问题进行调查；对被督导单位违反教育法律、法规和教育方针政策的行为，提出警告和处理建议，相关部门负责监督落实，并报告处理结果；根据督导结论，对被督导单位及其相关负责人的考核、奖惩提出建议；向本级或者下一级人民政府提出意见和建议。明确规定职权，有利于教育督导机构更好地开展教育督导工作。
　　
　　施平：征求意见稿尚待完善
　　
　　《教育督导条例(征求意见稿)》虽然在机构、督学、督导的实施、法律责任等方面取得了重大突破，却在三个方面仍有待完善。
　　一是机构性质上不具有独立性。《教育督导条例(征求意见稿)》规定，“国家教育督导团的日常办事机构设在国务院教育行政部门”，这一规定将造成该条例在权威性上的“硬伤”。我国教育督导当前的体制绝大多数仍然是教育行政部门的“附庸”，而该征求意见稿的这一规定将使教育督导仍然难逃厄运。其弊病有三：第一，国家督导团仅是一个“空架子”，而办事实体则为教育部的一个实质上的二级机构，在地位及权威上得不到体现。第二，省、市督导室机构只能按照国家教育督导的架构来设置，与现行体制没有什么两样，不可能充分发挥“督政”作用，特别是“同级督政”。第三，非独立部门将在人员编制、督学职级、工作经费、办公条件等上面受到局限，而导致工作职能受限。现代管理提倡的“决策、执行、监督”模式也会因为监督职能的弱化而成为空谈，教育督导也仍然只能是理论上的强权。从实践中来看，为什么药监局可以从卫生局中独立出来，安监局也可以单独设置为一个部门并可以对一个地区所有部门的安全工作予以监督，而教育督导发展了20年，却还未有实质上的进展呢?如果教育督导仍然按《教育督导条例(征求意见稿)》这样架设机构，结论只有一个，《教育督导条例》只是一部“软法”，有与没有都不会让现行的教育督导产生质的飞跃。
　　二是职能上与教育行政部门混淆。当前教育督导职能发挥没有达到理想化层次，一个重要因素就是与教育行政部的职能混淆不清。同一件事，既可以由教育行政去做，也可以交由督导部门去干。决定权完全取决于教育行政领导的安排。如果把学校比作运动员的话，教育行政与督导部门的关系应该是：一个是教练员，一个是裁判员。而现在则是教练也当裁判，裁判也作教练。除第11项“本级人民政府或者上级教育督导机构要求开展的有关教育督导工作”外，其他都是教育行政部门当前正在做甚至今后仍然要做的工作内容。教育督导应该去做与教育部门不重复的工作。如对下级人民政府教育工作评估、对同级部门教育工作的评估(包括同级教育行政部门)、对学校各项工作的检查(带有价值判断和大型检查)和评估(侧重点是为了设奖和校长任免的依据以及对社会的引导)等。要分工明晰，才能在职能上不混淆，从而加快教育的发展。
　　
　　王庆范：发达国家的督学管理值得借鉴
　　
　　督学制度的完善过程中，“人”的因素最为关键，即如何构建一支高水平的督学队伍。为尽快提升我国督学队伍的工作能力，我们可以参考周边国家的做法。发达国家对督学的任职条件和任用办法都做出严格规定，归纳起来有以下共同特点：
　　督学的学历高、业务精 在学历上，许多国家要求督学要具有大学毕业或以上学历。如：德国和法国要求学士以上学位，法国较大学区的督学须具有博士学位，美国要求具有硕士学位(据统计，美国督学中具有博士学位的占15.4％，具有硕士学位的占65.7％)，日本要求具有大学毕业水平的一级正式教师资格。在专业上，英国要求皇家督学是精通一门以上专业的专家，有丰富的教学经验，至少有10年以上教龄；前苏联要求督学具有广博的教学知识和组织才能，从最有经验和最有威望的学校领导、教师以及其他教育工作者中选拔；美国要求各州督学要学过教育行政、教育视导、教育心理、教育测量和教育财政、学校管理等课程，或参加过国家规定的讲习班。
　　督学的数量足、年纪轻在数量上，英国每1000名教师配备一名皇家督学，每200～300名教师配备一名地方督学(视导员)。在年龄上，英国皇家督学平均起始年龄为40岁，多数在40～49岁之间，美国督学平均年龄为38岁。
　　督学的地位高、待遇优 督学在英国享有很高的社会地位，只有出类拔萃的教育工作者才能出任督学。从工资待遇上看，督学的起点工资很高，只有教育学院、继续教育学院和多科技术学院中的高级人员才能达到督学的最低工资级别，督学的最低工资相当于中学高级教师的最高工资。
　　督学大都实行招聘制 如英国的上层督学以推选为主，下层督学多为招聘和考试相结合。其下层督学的招聘程序是：1　在报刊登广告；2　个人申请；3　选拔委员会遴选出可能录取者；4　进行面试，答辩非常严格，有时所有候选人都被否定，宁缺毋滥；5　进行笔试；6　提出预选名单；7　实习一年，一年后由女王正式任命，见习期间淘汰率为2％～3％。
　　这些发达国家的上述规定，从根本上将那些不胜任的人员拒之于督学队伍之外，确保了督学队伍的素质和整体水平的不断提高。我国教育督导制度恢复时间不长，亟待进一步加强和完善，需要将发达国家督学队伍建设的一些成功经验为我所用。