对“以社区为主”的城市人口与计划生育管理新机制的探索:各大城市主城区人口
随着社会主义市场经济的发展和政府职能的转变，大量的社会性服务职能转交给了社区。机构精简和企业深化改革等，使大量的失业、下岗人员走向社会（社区）。加上住房制度、户籍制度改革和城市化进程的推进，城市的社区里汇聚了大量的流动人口，人户分离的现象普遍存在，计划生育的“条条管理”和“条块结合”的管理模式已经难以适应这种新的变化。企事业单位和社区内非常住人口的计划生育工作出现了管理和服务不到位的现象，给人口与计划生育优质服务的深入开展带来了困难。充分利用社区资源，建立适应经济社会发展的、“以社区为主”的人口与计划生育属地化管理和服务新机制已势在必行。
在此共识下，建邺区计生局及时进行工作思路和工作方法的改革创新，按照国家计生委对城市人口与计划生育工作“属地管理、单位负责、居民自治、社区服务”管理新机制的要求，与时俱进，结合工作实际，积极寻求适合自身特点的发展新机制，经共同努力，确定了试点工作的总体思路、原则和目标，逐步探索出一套具有试点社区特色的“行政指导、形成制度，社区为主、整合联动，信息互通、协同管理，综合服务、满足需求”的工作机制。
一、试点工作的基本情况。
2004年2月，我们开始着手筹措试点方案，积极探索依托社区的街道、社区、单位“三位一体”良性互动的人口与计划生育属地化管理新机制的发展途径。经认真调查摸底，最终选定具有代表性的滨湖街道玉兰里社区作为试点单位。该社区商业网点较为集中，占地面积约28万平方米，社区内建有48幢居民住宅楼，48间平房，有住户1989户，居民8688人，户籍人口6906人，寄住1303人，流动人口387人。驻区单位有125家。由于试点是一项全新的工作，没有现成的模式可借鉴，为使试点工作有较强的可操作性，进而保证取得良好成效，我们找准开展工作的切入点，紧紧围绕服务群众，以人为本的工作原则，注重充分发挥各相关部门的协调、配合作用，成立了以分管区长为组长，计生局、试点街道、社区和区工商局、劳动局、税务局、卫生局、市容局等区各有关部门负责人为副组长的人口与计划生育属地化管理工作领导小组。
至此，一套“以社区为主”，适应社会主义市场经济的行之有效的，以城市街道办事处和社区居委会为主，单位法定代表人责任制为依托，以现居住地管理为主，户籍管理与现居住地管理相结合的管理机制的试点工作在建邺区滨湖街道玉兰里社区正式启动。
二、试点工作的具体做法。
“以社区为主”的管理新机制，是一种适应改革开放和市场经济发展新形势，依托社区，依照相关法规和各自职责，形成政府、社区和单位“良性互动”，对城市人口与计划生育共同管理和服务的工作模式。由于它适应新时期计生工作的发展要求，把计生工作的重心放在了社区，直接面向社区，坚持以人为本，注重人的全面发展，尊重社区居民的计划生育主人翁地位，最大限度地满足了社区居民在计划生育、生殖保健、家庭社会化服务等方面日益增长的需求，更容易被群众所接受，解决了社区里大批下岗失业人员，外来打工、经商人员，以及个体、私营、民办等非公企业人员在计划生育管理和服务方面存在的“盲点”和“死角”问题。半年来，在领导小组的正确指导和各有关单位的共同努力下，试点工作进展顺利，取得了一定的成效，初步构建了“以社区为主”的人口与计划生育属地化管理模式，建立健全了社区计生工作网络和服务保障体系。
（一）加强行政指导，形成工作制度。胡锦涛总书记指出：“必须坚持理论和实际相结合，因地制宜、因时制宜地把科学发展观的要求贯穿于各方面的工作。”人口与计划生育工作贯彻落实科学发展观的要求，必须首先提高对新形势、新情况、新问题的认识度，然后是解决好日益增多的新情况、新问题，使人口与计划生育工作健康、稳定地向前发展。对此，我们把加强对新形势的认识和理顺工作关系摆上了议事日程。
1、深入调研，掌握情况。在领导小组的指导下，对辖区内单位进行了调查摸底，弄清驻区各企事业单位和经营户的人员基本情况，并分门别类地进行登记造册，为商讨、制定实施方案准备了第一手资料。
2、上门走访，取得支持。通过街道、社区计生专干携带计生宣传折页上门走访，取得各企事业单位的理解、支持和配合，对不理解、不配合的单位采取多次上门宣传的办法，以真诚、负责的态度和对工作的热情，争得他们的理解、支持和配合。
3、理顺关系，明确职责。在清楚地掌握社区的基本情况及取得各方的理解、支持和积极配合的基础上，我们又通过召开座谈的方式，征求多方意见，明确各有关单位，特别是驻区企业的人口与计划生育工作法定职责。经过多次交流和协调，理顺了街道、社区居委会和企事业单位之间的工作关系和各自职责分工，进一步提高了对推行人口与计划生育属地化管理工作的认识。
4、健全制度，加强指导。经过多次的调查研究，我们发现没有可靠的制度作保障，试点工作将难以取得长效的发展和切实的成效。为此，我们在试点工作领导小组的支持和帮助下，召集区各相关部门负责人和献计献策，以召开座谈的形式共同研究商讨形成了试点工作的规范和制度,作为一种常规性的工作常抓不懈。
一是决策制度。针对计生工作形势的发展变化，由区计生局牵头，由试点工作领导小组和街道、社区居委会以及企事业单位法人等共同研究调整工作方案。如企事业单位定期向社区上报信息、年度的工作安排等事宜。
二是协调制度。主要是针对驻企事业单位计生专兼职干部等的人员变更情况，由社区居委会负责对其进行工作方法、原则和共驻共建等有关计生工作的培训。
三是会议制度。主要包括例会制度、年会制度和群众制度。通过召开每季一次例会制度，就近期工作目标提出议题，进行讨论，以平等协商的态度达成一致、形成共识，并就反馈信息制定指导意见。以召开每年一次的年会制度，就人口与计划生育工作理论进行研究讨论，总结交流一年来的工作情况，查找不足，并进行经验推广。不定期地主持召开由社区居民、驻区单位职工和辖区内流动人口以及计生信息员、楼栋长、协会积极分子参加的群众会议，广泛征求群众对计生服务工作的意见和建议，为他们发挥在计划生育中的主人翁地位提供参与机会。
（二）围绕社区重心，资源整合联动。我们在认真分析驻玉兰里社区的125家企事业单位的基本情况，把125家企事业单位分成了指导性的管理单位和委托性的管理单位两种类型，针对各家的不同特点，采取不同的管理和服务措施，充分发挥企业计生协会的桥梁、纽带和楼栋长、会员小组长的号召、带动作用，使社区居民自治组织自我管理、自服务、自我监督作用得到充分体现，逐步形成了社区内资源共享、各方联动的人口与计划生育工作良好局面。
1、以“召开联系会”为纽带，指导管理驻区中较大的企事业单位的人口与计划生育工作。
随着市场经济的发展以及企业改制步伐的加快，企业由对政府依附关系转到单纯追求经济效益的市场竞争主体，成为自主经营、自负盈亏的独立法人。从驻玉兰里社区较大的47家企业看，大多数企业虽有计生机构，但由于机构精简、人员减少，工作只能疲于应付，难以担负新形势下艰巨的计生工作任务，尤其是负责计生的工作人员，绝大部分都身兼数职，没有精力，也没有时间和能力抓经常性的人口与计划生育工作，只能满足于统计报表和节假日的宣传教育，难以满足广大育龄人群的保健需求和对计生科学知识的掌握。特别是在市场竞争激烈以及企业在改制、扭亏、发展新项目、开发新产品等经营活动的压力下，要想让企业领导拿出一部分精力抓计生工作是不现实的，企业要在工作时间抽出人员搞计生活动和培训也是很困难的。针对这种情况，我们因地制宜、对症下药，找准问题的焦点，以5种途径打开企业计生工作开展的突破口：
一是通过街道与企业签订人口与计生目标管理责任书，坚持实行目标管理。二是通过社区与47家企业签订计划生育双向服务协议书，落实企业法定代表人计划生育责任制，明确管理职责，落实企业计生管理措施，特别是明确在社区计生管理中的职责，用法律约束力取代单位和户口的约束力。三是成立47家企业参加的驻社区计划生育工作联系会，制定了联系会的章程，推荐了联系会的会长、副会长和理事，由联系会成员单位来共同研讨、交流企业计划生育工作，实现资源共享、共驻共建、双向服务、信息通报、计生政策宣传等计生工作的一体化管理和服务，并对签订的“计生工作双向服务协议”执行情况进行相互监督和检查。四是制定企业与社区计划生育信息联系单，指定专人定期上报，社区根据联系单上的服务需求做好服务安排。五是在100人以上的企业中成立企业计划生育协会，通过发挥计生协会群众组织的特点和自我监督、自我服务的功能，提高对计划生育的参与意识。
从实践来看，企业计生工作纳入社区，走属地化管理的道路，一方面有利于减轻企业工作负担，便于企业集中精力抓生产经营，抓经济效益。另一方面保证了企业职工实行计划生育政策的利益保障，并满足了企业职工的保健需求，为其更好地发展经济提供了健康支持。
2、以“划片管理”的方式，把个体经营户和“三人公司五人店”的从业人员列为社区的委托管理对象。
随着经济体制改革的深入，企业的社会职能逐步弱化，政府对企业的行政管理力度日益减弱，加上非公有制企业的大量增加，使传统意义上的“单位人”逐步转变为“社会人”。从玉兰里社区的125家驻区单位看，只有47家单位的职工属于传统意义上的“单位人”，其他的78家个体工商户和“三人公司五人店”，基本上都没有承担起计划生育的社会管理功能和责任，使其计划生育工作处于无人管的真空地带。它们不是传统意义上的“单位”，单一的行政指令对其不具有威严性，对这些组织和从业人员的管理不到位，存在较多漏洞，仅仅依靠街道来管，既管不了也管不好，包揽不下来。依靠非公经济组织落实“单位负责”，往往会落空。到底怎么办？我们与时俱进，审时度势，整合社区资源，把社区内78家个体经营户当作社区的“自管”对象，以委托管理的形式纳入社区的“自管”范围，享受与社区居民同等的管理和服务待遇。指导78家个体经营户与社区签订计划生育委托管理协议书，并明确各自的职责分工和应尽的义务，并把78家个体经营户和“三人公司五人店”按照地段划分为5个计划生育管理片，每个片推荐产生了一个片长，由片长把各片的计生信息报告单定期反馈给社区，由社区定期向个体工商户、“三人公司五人店”进行计生的宣传教育、计生信息的沟通和提供避孕节育、生殖保健以及参加常规性的环孕情检查等计生优质服务，做到计生社区划片管理“包管到片”、“服务到人”。
3、以活动为载体，充分发挥企业计生协组织的桥梁、纽带作用，为企业自觉参与计划生育自我管理、自我服务的主人翁意识提供载体作用。
为进一步深化计划生育的优质服务，切实满足社区居民、企业职工、计生家庭、流动人口、未婚青年等多层次人员的多种计划生育和保健的需求，我们认识到，随着市场经济的确立和政府职能的转变，社区计生工作由直接的行政干预向居民自治转变是发展的必然趋势，社区计生工作只有通过居民自治，把群众组织起来，才能顺利完成计生工作的总体目标和任务。我们在试点工作中注重发展企业计生协组织，不断地优化会员结构，提高队伍素质，健全服务网络，力争使企业计生协工作全面渗透、全面融入到社区，与社区内以楼栋长和会员小组长为首的社区计生协自治组织保持经常性的联系和沟通，进行工作经验和信息的相互交流。通过居民自治，发挥好其在企业计生工作中不可替代的优势。试点以来，组织企业参与了以“关爱女童”为主题的广场活动等，并充分发挥企业计生协会自治组织的服务功能，组织有一技之长的志愿者为流动人口开展插花技术、计算机基础知识等技能培训，帮助流动人口掌握一技之长，为流动人口就业送温暖、献爱心。实践证明，把企业计生协会组织融入社区，与社区计生协组织合成整体合力，通过共同开展活动，切实尊重他们在计划生育中的主人翁地位，维护他们的合法权益，充分发挥计生协组织的自治功能，以开展多种形式的活动为载体，形成社区居民、企业职工、流动人口在社区内相互监督和服务的良好氛围，最大限度地满足了他们在计划生育、少生优生、避孕节育、生殖保健、家庭社会化服务等方面日益增长的需求，从而使社区内人人都能自觉参与计划生育，实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的功能，为社区的繁荣、稳定和发展营造了良好的人口环境。
（三）建立信息互通，协同各家管理。育龄妇女信息系统建立的主要目的是通过提供准确、及时的信息引导计生优质服务，为使社区人口与计划生育数据库更好地建立并实现信息的正常变更，创建完善的信息交流网络，我们把理顺信息反馈渠道作为重点进行了梳理，特别是驻区单位与社区之间的信息渠道作了专门的规定。
1、建立信息报告单制度。为保证企业信息采集的准确度，我们对驻区单位中规模较大或有主管部门的企业、个体工商户和“三人公司五人店”等指定了专门的计生信息员，负责将本单位每月发生的婚、孕、产、节育等信息上报社区，畅通了驻区企事业单位、个体工商户口和“三人公司五人店”与社区之间的信息渠道。
2、理顺信息交换渠道。为避免信息的重复录入，保证信息的准确性、条理性，我们重点梳理了企业职工的信息录入渠道，分为4种情况：一是对于工作在驻区单位又居住在同一社区的职工信息录入本社区育龄妇女信息库。二是对于工作在驻区单位、居住在同一街道内不同社区的职工信息，通过社区信息员进行社区间的信息交换。三是对于工作在驻区单位、居住在本区不同街道的职工信息，由社区信息员送到本街道进行街道间的信息互换。四是对于工作在驻区单位而居住在外区县的职工信息，则由其居住地社区采集录入其信息。
3、根据信息制定工作措施。社区指派专人每月到街道计生办提取民政、卫生等部门提供的婚、孕、产、节育等信息，加上社区平时为常住人口上报户口出具证明时掌握的出生信息，通过集中分解、核实后，再反馈到街道计生办。社区在掌握人口底数的基础上建立了辖区内所有育龄妇女的信息系统，通过电子台帐设立计生工作簿，实行微机化管理。我们根据电子台帐的信息，制定工作计划，并根据不同类型育龄妇女的需求，提供不同的、有针对性的计划生育生殖保健服务。
经实践证明，这种社区直接获取信息，形成街道、社区间的信息交换的做法，与以往通过民政、卫生等部门获取信息的做法相比较，信息采集的准确度和及时性更高。社区通过单位上报的信息联系单，能够在第一时间获取育龄妇女的最新信息，直接进行分类整理并录入微机，进行信息的交换，不仅缩短了信息采集的工作流程，并且节省了工作时间；
不仅减轻了社区的工作负担，还保证了信息的及时性和准确性。进而为育龄人群提供及时而有针对性的计划生育避孕节育、生殖保健等的优质服务提供了进一步深化平台。据调查，90％的单位职员都很满意这种做法。
（四）提供综合服务，满足多方需求。为真正实现人口与计划生育“依托社区、面向家庭、服务到人”的工作原则，我们注意认真分析、归纳总结，把社区内5种情况的人员列为社区人口与计划生育的服务对象，主要有：人户同在的纯居民，人在户口不在的人户分离人员，流动人口，工作和居住同在的职工，委托管理个体工商户的从业人员。找准了服务主体和服务对象，彻底消除服务的盲目性和不确定性，增强试点工作中服务目标的针对性和确定性，并针对不同服务对象采取不同服务手段。依托信息，整合社区资源，把计划生育的宣传教育、技术服务以及对生产、生活困难的计划生育家庭帮扶等综合服务，全面融入到社区服务体系之中。
1、以信息为引导，以群众的需求为导向，开展多元化优质服务。采集信息的目的在于把握群众的需求，并用以指导管理、引导服务，使计生工作更具有针对性和主动性，最终赢得群众满意，我们注意通过信息采集，汇总分析包括人户同在的纯居民、人在户口不在的人户分离人员、工作和居住同在的职工、个体工商户的从业人员4种类型的人员计划生育服务需求点，采取多种服务手段，开展多元化的计划生育优质服务。一是上门巡回服务。根据信息对重点服务对象上门指导服务，对弱势育龄群体定期巡回访视，赠送药品、宣传卞片、宣传纸杯等的形式，提醒注意事项和计划生育的生殖保健知识，让群众在细微处感受真情。二是推进以技术服务为重点的优质服务。实施避孕方法知情选择、生殖道感染防治和出生缺陷干预“三大工程”，使群众享受到基本的生殖保健服务。三是充分利用区计划生育服务中心的服务功能，给全区育龄妇女发放环情、孕情检查服务证人手一份，方便她们根据自己的需要免费检查，此举受到了育龄人群的普遍欢迎。
2、以查验《婚育证明》为主线，对流动人口开展人性化真情服务。随着城市化进程和户籍制度改革步伐的加快，流动人口与人户分离现象不断加剧，这些人员都汇聚在城市的社区，而且居无定所，给社区的建设和发展带来了隐患。从玉兰里社区来看，这部分人已占到社区总人数的20％，目前呈现不断增加的趋势。这些人员离开户籍地后，户籍地所在的社委会根本无法了解其婚姻、生育、节育情况，实施管理更无从谈起，现有的以户籍地为主的计划生育管理难以发挥效力。为避免出现流动人口漏管、失管现象，我们以查验婚育证明为主线，把流动人口纳入社区，开展具有人性化的现居地管理模式，同户籍人口一样“同宣传、同服务、同管理”。首先，通过建立流动人口档案，促进对居住在社区内的育龄人群进行查证、验证、办证。通过认真的查证、验证，可以使很多隐藏在正常层面下的计划外生育情况“浮出水面”，以便采取相应措施。其次，依托社区流管站，形成多个部门齐抓共管、综合治理的氛围。在社区流管站设立计生窗口，并指定专人负责。委托公安、工商、劳动等部门在为流动人口办理迁户口、营业执照、就业培训和发放劳动就业证等过程中查验婚育证明，对无证者，及时告知社区流管站，由社区流管站为其办理南京市《婚育服务证明》，社区依据此信息提供有针对性的管理和服务。第三，对居住稳定特别是签订劳动合同就业的外来育龄妇女建卡进机，同户籍人员一样普及知识，提供服务，并定期采集和变更有机计生信息。第四，充分利用卫生资源优势，为流动人口提供孕情、环情检查和生殖保健等技术服务，使他们享受到和当地居民一样的优质服务。
三、试点中的矛盾和问题。
以上是推行“以社区为主”的人口与计划生育属地化管理试点工作所取得的成效，看到取得的成就固然令人鼓舞，但是随着试点工作的进一步推进，存在的矛盾和问题同样是不可忽视。主要矛盾和问题有：
（一）部分企业观念未转变，对社区的认同感不够，给社委会的计划生育工作造成很大的阻力。在这次试点中发现，下岗失业人员、流动人口、个体工商户和“三人公司五人店”的职员对社委会的工作比较配合。相反，机关事业单位、企业事业单位及其他有稳定工作的人员，他们认为自己有单位、有组织，社委会没有权力“管”他们，不愿接受调查。在一定程度上并不支持和了解社委会的工作，不愿接受社委会的服务，势必会给今后现居地管理的实施造成一定的阻力。
（二）相关的人口统计、工作程序不健全，工作困难很大。由于实施计划生育现居住地管理是一项全新的工作，我们推行的试点工作也处于探索期。因此，在生育、节育的统计方面，如何实现育龄妇女单位、户籍地、现居住地之间的口径统一、信息的及时反馈、相互通报情况，避免数据的错、漏和重复等现象是一个亟待解决的问题。
（三）开展社区计划生育属地化管理的经费不足。推行“以社区为主”的人口与计划生育管理机制是一个新生事物，还处于摸索阶段，在其不断地发展和完善过程中必然需要足够的人力、物力和财力作保障，才能顺利地运行，从而保证成效的取得。否则，推行“以社区为主”的属地化管理只能是纸上谈兵、空中楼阁、名存实亡。
（四）积聚在社区的流动人口计划生育问题已成为当前社区计划生育工作的重点和难点。随着市场经济发展，大量的流动人口流向城市，汇聚在社区，但由于他们在城市求职难、工作不稳定、居住不固定，流动性非常大，缺少组织管理，不仅给计划生育的管理和服务带来了很大的难度，而且给社区带来了安全隐患。作为流动人口流入地的政府部门，如何采取有效措施，加强与流出地政府的联系，制定优惠政策，切实关心、关爱他们的生产、生活，积极引导他们为第二故乡作贡献已成为当务之急。
四、几点启示。
看到成效，就能受到鼓舞、增强信心。认识矛盾和问题，就能明确今后努力的方向。我们要针对工作中出现的新问题、新情况进行及时的调查研究，根据新的情况确定新的工作思路方法措施，切实帮助解决社区工作的实际困难和问题，引导和鼓励社区根据自身的特点创造性地开展工作，不断提高计划生育的管理和服务水平。特提出以下建议：
（一）加强与有关部门的协调，在综合治理人口问题上有所突破。充分发挥区计划生育领导小组的作用，进一步理清计划生育、工商、劳动、卫生、民政、教育、公安等相关部门在法律框架下的职责，规范街道、属地单位、社区在人口与计划生育工作中各自的职能分工，进一步构建部门、单位对社区开展属地化管理工作的政策支撑。
（二）加大政策宣传力度，切实转变群众融入社区、共驻共建社区的观念。让广大群众广泛参与计划生育工作是实施计划生育属地化管理的重要保证。应大力加强计划生育工作融入社区的宣传，让群众了解社区、认识社区，增强他们对社区的归属感、认同感，让社区内单位及居民、流动人口积极参与、支持社区计划生育工作，使计划生育真正变成群众工作，自觉实行计划生育。
（三）加强信息管理，实现资源共享。推行计划生育属地化管理，只靠计生一个部门很难，必须充分利用有关部门的信息平台。如公安、卫生、民政等部门，应把向计生部门定期报送婴儿出生、上报户口、户口迁移、取育手术、婚姻登记等信息作为一项常规性的工作。这样才能较为准确、全面了解现居住地人员的计划生育情况。
（四）街道采取有效措施，对少数不配合计生工作的单位进行督促检查。街道要关心支持社区开展属地化管理工作，对少数计生管理工作淡薄、不支持计生工作的企事业单位要结合街道实际，采取有效措施，督促单位强化管理和服务工作，帮助社区推进试点工作的进一步开展。
（五）结合实际，加大对开展计划生育属地化管理工作的培训力度。培训工作的开展要与计划生育工作目标紧密地结合，找准工作的薄弱环节，提高培训的针对性。要通过多种方式、多种途径的培训，使参训人员切实认清当前计划生育工作的新形势，能够从老的“条条管理”和“条块结合”的计划生育的管理模式中走出来，自觉地进入“以社区为主”的人口与计划生育属地化管理的模式中来；
要通过培训，使参训人员对各有关成员单位等的职责权限以及相互之间的工作关系有一个非常清楚、非常明了的认识，为他们能更有序地开展好工作提供“指路明灯”和理论保障。
（六）保证必要的经费投入，不断提高社区计划生育管理服务的装备水平。虽然目前基层的计划生育工作人员配置不能满足现居住地管理的要求，但在各地都进行机构改革、精简人员的情况下，要大量增加街道、社委会的计划生育工作人员不太可能。因此可以通过加大经费投入，发挥计生协会作用，在社区建立一支计划生育信息员队伍，及时了解育龄妇女的婚姻、生育、节育变化。同时提高街道、社区的现代化办公水平，建立健全育龄妇女信息系统，以提高工作效率来弥补人员的不足。
（七）关爱流动人口，真正体现以人为本。流聚在社区的相当一部分流动人口，其生活状况和就业情况都十分地恶劣，在社区处于一种“寄居”的状态，在城市的就业范围中也处于一种“边缘”的现象。因此，把流动人口的计划生育工作纳入社区，实行属地化的管理，要充分利用计划生育优惠政策为导向，来温暖、来感化他们，对待外来的流动人口要同常住的户籍人口一样“同宣传、同管理、同服务”。让他们切实感受到现居住地计划生育部门对他们的关爱，从而自觉自愿地服从和参与社区的计划生育的管理和服务。
