贫困地区早期教育财政专项转移支付效率提高的制度组成研究

　　【摘要】专项转移支付是平衡地区公共服务，建设公共财政的重要工具。由于专项转移支付总量较大，结构庞杂，且存在多部门交叉管理，该资金的使用效率日益成为社会和学术界的关注点。本文首先简述政府间转移支付的相关理论，总结我国专项转移支付低效率的实证证据。然后采用国际比较的方法，分析UNICEF2006年在中国贫困地区开展的儿童早期综合发展项目（IECD）的成功经验，得出改善我国贫困地区早期教育财政专项转移支付制度的启示：第一、专项转移支付配套比例需要因地制宜；第二、明晰贫困地区早期教育服务基准服务的菜单，改进扶贫目标的瞄准机制；第三、科学地监督和评价转移支付的效果，加强绩效考核。
　　【关键词】UNICEF；早期教育项目；贫困地区专项转移支付；制度效率
　　【中图分类号】G610 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2014）02-0014-04
　　【作者简介】高扬（1986-），女，银川人，北京师范大学教育学部在读博士生。
　　一、问题的提出
　　政府提供补偿性早期教育服务已在许多国家实施。美国从1965年开始实施“优先开端”项目，为家庭收入在贫困线以下的家庭免费提供儿童健康、营养和教育等服务。英国从1998年开始实施“确保开端”项目，政府通过在全国一些“居住条件不利”的社区建立社区幼儿教育机构，为当地的所有家庭和儿童提供服务。
　　在我国，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》和2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，都明确提出现阶段发展学前教育的目标是实现学前教育的公益性和普惠性，政府的责任在于提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务。对于政府而言，学前教育已经不仅是一个教育问题的探讨，更是一项社会福利的提供。尤其在贫困地区，早期教育服务的供给是一种带有扶贫性质的补偿性教育服务，更需要有效的财政支持。按照既定的政策路径，财政专项转移支付制度由于其具有一定时期内瞄准服务对象的优点，因此会成为中央政府对地方政府财政支持的首选工具。可是当前的很多扶贫项目中许多专项补助都要求接受补助的地方政府必须提供相应的配套资金，在一定程度上也会影响专项补助资金的使用效果；而且专项转移支付都是采用项目制，没有明确的责任承担机构，资金流向和使用过程不够公开透明，特别在专项资金的监督和评估不能及时到位的情况下，专项资金的使用效率堪忧。因此，需要对专项转移支付进行一些制度调整，使其更有效地作用于我国贫困地区的早期教育发展。
　　二、文献简述
　　（一）我国专项转移支付制度的低效率的证据
　　我国1998年提出建设公共财政。公共财政体制的建设正在步步推进，一般性转移支付和专项转移支付已经成为中央政府平衡地区间公共服务的两个最主要的财政工具。目前，我国的专项转移支付在转移支付体系中一直占据着主导型的地位，但是由于它在分配和执行过程中存在着许多问题，所以一直备受理论界和实践界的批评。
　　从已有文献看，对我国各种转移支付均等化效果的检验表明，转移支付的均等化效果与上级政府的政策目标高度相关。专项转移支付若指定用于贫困地区或实现最低标准基本公共服务， 其均等化效果往往会超过一般性转移支付；配套性专项转移支付的均等化效果，在现实中会打折扣；一般性转移支付通常按公式计算，形式规范，预算约束强，均等化效果稳定。[1]基于中国分省面板数据进行的对政府间转移支付与地区发展差距和经济增长之间的关系研究结果显示，转移支付在地区间的分布具有“马太效应”，越是富裕的地区得到的转移支付量越多，转移支付没有发挥缩小地区间发展差距的作用。[2]对浙江省 2006年～2009 年教育专项转移支付的受益分析表明，转移支付资金本身完成了缩小地区投入差距、促进教育公平的政策初衷。但新增转移支付资金的受益归宿看，低收入群体并非新增转移支付资金的最大受益者而是利益受损者，这意味着教育专项转移支付资金规模扩大对推动教育公平的力度在逐步减小。[3]
　　（二）专项转移支付制度存在的问题及对策
　　这方面的探讨从专项转移支付制度的分配方式、执行过程中存在的不合理性深入到问题背后的政治逻辑。有学者认为，专项转移支付制度和分配变迁的路径选择是中央、地方政府和主管部委之间组织利益和个人利益博弈的结果。在这一演进过程中，中央政府在宏观布局和制度安排上起着主导作用，但在具体执行中，主管部委和地方政府出于不同的利益需要，导致了现实中的分配结果。[4]也有学者从政治参与过程的角度去考虑，认为开放的政治参与途径可以改善转移支付制度的效率。[5]还有学者建议“要建立完善的责任追究制度”，不论是哪一级查出的问题都要按照相关法律和规定对有关人员进行处理。[6]汪冲（2007）[7]阐述了专项转移支付漏损的理论并使用了1998年至2001年中央政府对地方的教育专项转移支付为例进行了实证检验。文章指出“漏损”的核心内容是指转移支付使地方政府财政预算约束发生了不合意的变动，产生漏算的原因是缺乏有效的监控。
　　这些研究提出了改善转移支付效率的命题，也提出了从配套资金的角度提高教育转移支付效率的方法，但是，这些研究对实际教育问题的体现程度不够，还缺乏从具体的专项转移支付项目设计的角度，分析提高效率的办法。
　　三、贫困地区早期教育公共服务的有效财政支持——UNICEF项目干预
　　（一）数据介绍
　　2006年UNICEF 对我国9个贫困县开展了“儿童早期综合发展”项目（IECD）基线调研，分析贫困地区早期教育服务的基本情况。此次IECD项目共覆盖四省9个样本县，46个乡镇，3515名 0岁～6岁儿童。其中有5个卫生项目县（之前接受过UNICEF卫生服务干预的县），以下称之为非教育项目县；4个教育项目县（之前接受过UNICEF教育服务干预的县）。本文基于此次基线调研数据，将从政府角度考察UNICEF项目干预目标的实现情况。