[浅析新《土地管理法》对民生福祉关注] 民生福祉去

８月26日，闭幕的十三届全国人大常委会第十二次会议上，关于修改土地管理法的决定，获得了会议表决通过。农村土地制度是国家基础性制度，农村土地制度改革关系到国家长治久安和农业农村现代化最终实现，新《土地管理法》将试点实践成果上升为法律高度，切实为保护农民合法权益、助力乡村振兴战略、破除城乡一体化发展制度障碍提供了法律保障。

一、集体土地征收制度全面改革

随着城市化进程快速推进，工业化区域加快拓展，征地规模、用地矛盾、补偿差距不断加剧扩大，既损害农民合法权利又激发社会矛盾。新《土地管理法》“首次”明确了原《土地管理法》中一些模糊不清的概念，在集体土地征收制度改革方面，做出了重大突破。

一是明确因公共利益需征收农民集体土地的范围界定。原法第44条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。农用地转为建设用地概念模糊，对因公共利益需征收农民集体所有土地没有明确的界定范围，政府使用农民集体土地没有法律约束，导致被征地农民的合法权益得不到有效的保障。

新法新增第46条规定“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收”，具体明确了“军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程、成片开发建设、法律规定为公共利益用地”等六种公共利益征地范围，对公共利益征收农民集体土地的范围进行了界定，提供了法律支撑，有效限制了政府乱征地、滥用地、浪费地。

二是明确征收农民集体土地补偿原则。原法第47条规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”，这一规定征收土地补偿费和安置补助费标准，是按照该耕地被征收前三年平均年产值的倍数确定，补偿标准偏低、补偿随意性大、补偿机制不健全，造成一个地方一个补偿标准，让农民感到社会不公平，补偿不合理。

新法第48条规定“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障；
征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定”。这一规定首次明确了征收农民集体土地补偿原则，以土地周边的城市发展机会来确定地价，并以政府公布的区片综合地价取代原来的三年平均年产值倍数法，不再简单以农作物的收成来计算征地费用，同时增加农村村民住宅补偿费和将被征地农民纳入相应社会保障费的规定，完善了农村村民住房养老等保障机制，确保农村村民老有所居、老有所养、老有所靠。

三是明确农民集体土地征收程序。原法第46规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。这一规定是政府已批准征地方案后再公告，在公告的同时，听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，多数被征地的农村集体经济组织成员，虽然对征地补偿安置方案有异议，但难以改变已定方案，农民维护自己合法权益很难。

新法第47条规定“县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见；
多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案；
相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地”。这一规定将征地批后公告改为征地批前公告，对有异议的征地方案必须组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案，确保拟征收土地的所有权人、使用权人和集体经济组织的合法利益不受损害，保证了农村集体经济组织和农民在整个征地过程的知情权、参与权和监督权。

二、集体经营性建设用地入市法律保障

多年来，集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，成为乡村振兴和城乡一体化发展的障碍，集体土地必须征为国有土地才能进入市场，限制了乡村发展、损害了农民合法利益、激发了社会矛盾。

原法第43条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；
第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这一系列规定使农民集体土地在土地资源配置中价值低，没法律保障，在城乡结合部，特别在各乡镇大量的农民集体土地非法进入市场，修建小产权房等，既损害了集体经济组织和农民的合法利益，又挑起房地产市场矛盾和社会不稳定风险。

新法删除了原法第43条，完善了第63条，新法第63条规定“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用；
集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；
通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押；
集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行”。这一系列规定改变了过去农民集体所有的土地必须征为国有才能进入市场的问题，打破集体经营性建设用地难以合法进入市场的法律瓶颈，为集体建设用地与国有建设用地同权同价同法进入市场提供了法律保障，为乡村振兴推进城乡一体化发展和农业农村现代化扫清了法律障碍。

三、农村宅基地制度完善

改革开放的成果，让许多农民在城市购房，并进城落户，但在他们心中农村宅基地依然是他们安身之本、立命之源、归属之根，让他们从农村农民完成融入城市化市民还需要一个漫长的过程。

原法第62条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；
农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，这一规定因宅基地一户一宅、面积法定、出卖出租后不能再申请，导致许多进城落户农民农村住宅闲置、破败、浪费，也不让其拆除、复耕、出卖，目的就是为保住自己的宅基地。有时政府为了建设用地采取强制拆除的手段，产生了“钉子户”和“缠访户”，激发了许多社会矛盾。

新法完善了原法62条农村宅基地制度，新法62条新增“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，在充分尊重农民意愿的基础上可以采取措施保障农村村民实现户有所居；
国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”。这一规定是对一户一宅制度的重大完善，充分考虑到从农村农民真正变成城市化市民是一个漫长过程，在人均地少的地区，也要保障农村村民户有所居，并下放了宅基地的审批权，明确要求通过规划，合理安排农村的宅基地，为改善农村农民的居住条件提供法律便利，同时鼓励进城落户农民自愿有偿退出宅基地，切实保障了农民合法权益，地方政府不得违背农民意愿并强迫农民退出宅基地，农民在考虑宅基地闲置浪费的基础上，会权衡价值，自愿有偿退出，尊重了农民意愿、保障了农民权益、维护了社会稳定。

四、农村耕地强制保护

人多地少是我国的基本国情，把农民土地权益维护好、实现好、发展好是我国的基本国策。保护好农村耕地，才能将绿水青山变成金山银山、才能切实保护好基本农田、才能保护农民合法利益、才能保障实现农业现代化。

新法将原法中“基本农田”改名为“永久基本农田”，体现了新法对耕地的强制保护，对基本农田永久保护的法律约束。

原法第34条规定“永久基本农田划定以乡（镇）为单位进行；
永久基本农田应当落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理；
乡（镇）人民政府应当将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志”。这一规定永久基本农田是以乡镇为单位划定，致使永久基本农田保护力度不够、措施不强、效果不佳，已划定的城市周边永久基本农田依然被政府纳入建设用地。同时没具体规定从基本农田中划定多少作为永久基本农田，致使永久基本农田面积少，甚至个别政府将质量很差的劣质地、边角地、高坡地划为永久基本农田，永久基本农田名不副实。

新法新增第35条规定“永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准，禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批”。这一规定是对耕地和永久基本农田的强制保护，将保护措施上升到法律高度，任何单位和个人不得超越这条红线，更不能擅自占用或者改变永久基本农田用途。

新法第33条规定“各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定”。这一规定不但明确了永久基本农田划定的面积，而且将规定权上升至国务院，更加体现了保护耕地、保护永久基本农田的决策和力度。

五、土地督察制度首次入法

为切实解决土地管理中地方政府管理不严、处理不公、整改不实等问题，有力惩处地方政府在土地管理中不作为、漫作为、乱作为等行为，首次将土地监察制度正式纳入《土地管理法》。

新法第六条规定“国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察”。这一规定标志着国家土地督察制度正式成为土地管理的法律制度，以铁的手段和措施监督地方政府依法管地用地、维护土地管理秩序、保障农民合法权益。

总之，新《土地管理法》将多年试点实践成果上升为法律高度，意味着农村土地制度改革取得了来源农村、依靠农村、服务农村的立法依据和立法导向，在土地管理中取得了明显成效和重大突破，为今后《土地管理法》的制定找到了新路径和方向。新《土地管理法》实施后，将为农民权益、耕地保护、乡村振兴提供更有力的法律保障，为城乡融合、城乡一体化、农业农村现代化奠定了坚实基础，最终让广大人民群众共享民生福祉。