农村中小学布局调整以来县域义务教育均衡发展研究

　　摘要：农村中小学布局调整以来，县域义务教育发展表现出非均衡的特征，主要体现为部分适龄儿童因上学远、上学难而辍学，学校间教育差距继续拉大。促进县域义务教育均衡发展就是要做到：方便学生就近入学，保障每位适龄儿童的入学机会；办好教学点、寄宿制学校，缩小学校间办学条件的差距；提高农村教师教学水平，缩小学校间教育质量的差距。
　　关键词：农村；中小学布局调整；义务教育；均衡发展
　　中图分类号：G521 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）08-0133-05
　　由于我国城乡二元经济结构矛盾突出，致使义务教育长期存在城乡之间、区域之间甚至是社区之间不均衡发展的现象。在构建和谐社会与建设新农村的过程中，我国政府开始关注区域内义务教育均衡发展问题。鉴于农村地区实际存在的过于分散的办学格局，在财力有限的情况下，政府很难均衡资源配置。因此，通过布局调整合理配置公共教育资源，适当集中办学，调整和撤销一批生源不足、办学条件差和教育质量低的学校，实现区域（县、市、区）内或更大范围内学校教育均衡发展成为政府工作的应有之义。从2001年新一轮农村中小学布局调整实践来看，有限的教育资源得到整合，教育资源的利用效率明显提高，但与此同时，农村中小学布局调整给农村学校发展带来了不少问题：部分适龄儿童的入学机会无法保障，因上学远、上学难而辍学：学校间教育差距继续拉大，县域义务教育非均衡状况仍然严重。
　　义务教育均衡发展的目的是政府为每位适龄儿童提供均等化的义务教育服务，使得每个适龄儿童上学机会均等、上学条件和所受教育质量均等，是要“办好每一所学校，教好每一个学生”。如何促进县域义务教育均衡发展，当务之急是要解决农村中小学布局调整过程中出现的问题，即要保障每一位农村适龄儿童的入学机会，缩小县域学校间教育差距，尤其是教学点和县镇学校、中心学校的教育差距。加强寄宿制学校办学条件建设，提高农村学校教师教学水平，促进教育公平，提高学校教育质量。
　　一、方便学生就近入学，保障每位适龄儿童入学机会均等
　　通过实地调查和对农村中小学布局调整带来的问题的分析，我们认为，保障每位适龄儿童“有学上”仍然是农村义务教育均衡发展中需要解决的首要问题。
　　要保障每位适龄儿童“有学上”就是要改变以往布局调整中简单撤并小规模学校的做法，在学校布局调整中做到方便学生就近入学，确保学校布局与适龄儿童人口居住分布相适应。适龄儿童在义务教育阶段就近入学权利受到《义务教育法》等法律法规的保护。《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》也指出，要“适应城乡发展的需要，合理规划学校布局，办好必要的教学点，方便学生就近入学”。方便学生就近入学应成为学校布局调整的底线。
　　从教育公平的角度来看，就近入学原则对于保障农村弱势群体受教育权尤为重要。农村中小学布局调整后，各种优质教育资源集中到县镇、交通便利或繁华地区，农村弱势群体虽然向往这些优质教育，但受自身经济水平等条件的制约，无法用脚投票去追逐优质教育，对于这些优质教育的追逐会让弱势群体付出极大的成本和代价。方便学生就近入学能保障农村弱势群体不因上学远、上学难而失去受教育机会，从而降低他们接受义务教育的门槛，保障他们的受教育权利。同时，方便学生就近入学也是义务教育阶段低年级学生的教育需求。小学低年级学生由于年纪较小，在情感和身心发展上都需要来自家庭的关爱和引导。与父母及亲人的交流对他们心智的发展、健全人格的培养都有极大益处。就近入学为小学生们提供了接受家庭教育和亲人情感交流的基本条件。而学生的身心健康发展同样是学校教育的重要内容。
　　因此，在农村中小学布局调整时，一定要慎重撤并农村中小学校，要将方便学生就近入学放在重中之重的位置上。要从各地实际情况出发，从满足适龄儿童接受义务教育的需要出发，对于该撤并的学校要坚决撤并，对于不能撤并的学校，哪怕学生人数再少也要保留下来。
　　二、办好必要的教学点，提高教学点的教育质量
　　农村中小学布局调整以来，为了提高教育资源的利用效率，集中办学受到充分重视，但对以教学点为主的分散办学重视不够。在布局调整过程中，大量教学点被撤并，被保留下来的教学点在经费投入、教育资源配置等方面都处在利益博弈的最末端。无论是学校教学设备的配置还是师资力量的配备，以及政府的重视程度等，教学点都远远比不上定点完小或中心小学。这种学校间的差距在布局调整前就存在，在布局调整后被继续拉大，损害了适龄儿童享有大致不相上下的义务教育的权利。
　　在我国广大农村地区，集中办学能够满足学校服务范围内适龄学生的教育需求，有利于提高教育资源的利用效率，但这并不能抹杀以教学点为主的分散办学对于农村教育发展的重要作用。以教学点为代表的小规模学校在边远地区、山区、人口居住分散地区是必不可少、无法替代的办学形式，一方面，它能够保证农村儿童就近入学，另一方面，如果办学条件被保证，它能够提供同等质量的教育。可以说，教学点这种分散办学形式为边远农村弱势儿童这类最需要教育供给的群体提供了及时且有效的教育服务，弥补了义务教育均衡发展的短板。因此，我们既要支持重点办学，同时又要兼顾小规模学校的发展。对于被保留下来的教学点和村小等小规模学校，要采取倾斜性政策加以扶持，改善其办学条件，提高其教育质量。
　　1.建立小规模学校经费保障机制。
　　在我国，中小学教育经费的拨付是以学生数来核定的。教学点这样的小规模学校也是如此。小规模学校学生人数少，得到的教育经费就少，但从教学要求来看，必要的教学设施设备、学校管理、课程安排和教师投入等和大规模学校几乎是一样的。因此，比起大规模学校，小规模学校产生了更高的单位学生成本。若要小规模学校产生和大规模学校一样的教育质量，必须给小规模学校提供额外的资金支持，仅根据学生人数划拨的教育经费不能满足小规模学校发展的需要。然而，在实地调研中我们发现，教学点的建设和运行不仅没有得到额外的资金支持，而且在县域教育资源配置的过程中始终处在最不利的位置。农村中小学布局调整以来，教学点在行政关系上隶属于中心学校，教学点的任何经费需求都必须向所属的中心学校提出申请，中心学校同意后才能拿到经费。而在“以县为主”的教育财政和管理体制下，大多数县级政府教育经费不足，加上“一费制”后学校可以支配的自主经费非常少，因此大多数中心学校的教育经费并不充裕。在实地调研的样本县，几乎每所中心学校或者完小都抱怨教育经费不够用，难以支付学校的各项开支。在这种情况下，中心学校没有能力也没有意愿满足附属教学点的经费需求，由此造成了教学点经费困境加剧，必要的经费投入严重不足的状况。