论我国对外援助制度的法治化

　　摘要：近年来，我国政府对外援助规模日益扩大，并呈现出援助金额逐年上升、援助形式多样化的特点。对外援助的立法缺陷和管理机构的职权不明确加大了援助的经济成本和政治风险，因此规范和完善对外援助制度是外交工作中的重要举措。在十八大提出依法治国的大背景下，我们更应注重对外援助的法治化。通过制定对外援助基本法并落实现有的法律法规，逐步形成一个完整的对外援助法律体系，同时运用法律思维和法律手段解决对外援助中的各种问题。
　　关键词：对外援助；法律体系；管理体制；监督机制
　　中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1009-3605（2016）04-0083-05
　　进入到21世纪，我国国际地位不断攀升，在全球发展的战略布局中占据重要地位，对外援助项目也成为国际交往中的重要环节。从中央财政部预算司发布的相关资料可看出，从新中国成立到2014年底，中国累计向166个国家和国际组织提供了近4000亿人民币的援助。[1]2015年9月下旬，国家主席习近平出席联合国发展峰会并发表题为《谋共同永续发展做合作共赢伙伴》的重要讲话，并在讲话中指出：“中国将设立‘南南合作援助基金’，首期提供20亿美元，支持发展中国家落实2015年后发展议程；中国继续增加对最不发达国家投资，力争2030年达到120亿美元；中国将免除对有关最不发达国家、内陆发展中国家、小岛屿发展中国家截止2015年底到期未还的政府间无息贷款债务。”因此在全面深化改革以及“十三五”规划的形势之下，如何将政府的对外援助行为圈定在依法行政和依法执政的权责范围内，成为影响我国对外援助事业健康发展的关键因素，也是实现法治国家目标的又一重要环节。
　　一、我国对外援助概况
　　对外援助是我国政治经济外交工作中的重要内容，它通过向受援国提供帮助以此来增进与我国的友好往来。同时对于中国企业加强全球战略布局、发展全球化经济、提升我国的国际威望有着十分重要的意义。
　　1.对外援助的发展历程
　　我国的对外援助事业始于20世纪50年代，新中国成立初期，国家在财力物力比较匮乏的情况下，向为民族解放而战的越南和朝鲜提供了军事物资援助，之后逐步将援助对象扩大到东南亚的其他国家，随后非洲、拉丁美洲、太平洋等岛国也成为我国外交援助的受益者，援助方式也扩展到了经济和技术领域。[2]P1521978年改革开放后，中国在加快从计划经济向社会主义市场经济转型的过程中，开始对对外援助进行了一系列改革，经济合作方式更加多元化，并重点开展代管经营、租赁经营、合资经营等多形式的技术与管理办法，使之走上更适合中国国情和受援国实际需要的发展道路。进入到21世纪后，中国在综合国力不断提升、经济持续快速增长的基础上，进一步增加援助资金额度，并开始在国际和地区层面加强与受援国的集体磋商，如联合国千年发展目标高级别会议、中非合作论坛等，并加强在农业、基础设施、教育、医疗卫生、清洁能源等多个领域的援助力度，中国的对外援助事业迈入新阶段。
　　2.对外援助的现状
　　（1）援助方式的多元化
　　现阶段，中国对其他发展中国家和不发达地区的援助方式由之前单纯提供物资逐渐发展为多种方式的互利合作。这种多元化的方式主要有八种：包括成套项目、一般物资、技术合作、人力资源开发合作、援外医疗队、紧急人道主义援助、援外志愿者以及债务减免。[3]P109其中成套项目是我国现阶段最主要的援助方式。此外中国根据受援国的实际情况，及时调整援助的规模、领域，同时注重对受援国经济效果和长远利益的把握，援助方式更趋于灵活多样。
　　（2）援助区域广泛
　　中国对外援助的受援国分布广泛，地理区域分布较为均衡。截止2014年底，我国累计援助了166个国家以及30多个国际区域组织，经常性受援国达到123个，主要涉及到亚洲、非洲、拉丁美洲、大洋洲、加勒比等地区的发展中国家和组织。[4]据统计，非洲地区的援助额度占我国对外援助资金分布的50%以上，而亚非拉三个地区的援助总额比占到我国对外援助资金分布的90%左右。[5]
　　（3）援助资金巨大
　　近年来，我国逐渐加大对外援助资金力度。援助资金概括起来主要有3种类型：优惠贷款、无偿援助、无息贷款。我国对外援助的资金是中央财政支出的一部分。其中优惠贷款是由中央政府指定的中国进出口银行提供贷款资金来源，占到对外援助资金总额的55%左右；而无偿援助与无息贷款则是从国家财政中拨款援助。对外援助60多年来，中国累计对外援助资金总额达4000亿人民币。其中在2010至2012年这三年中，对外援助资金就达到893.4亿元人民币。[6]
　　（4）重视改善民生
　　2014年国务院新闻办公室发布了《中国的对外援助（2014）》白皮书，相比《中国的对外援助（2011）》白皮书，此版本更加强调关注和改善民生这一突出特点。中国将重点支持其他发展中国家以及不发达地区的农业发展、教育水平、医疗技术、基础公共设施，并在其遭受重特大灾害时提供及时的人道主义救援。这一援助特点体现了中国作为负责任的大国历来重视民生问题的改善和建设，是“以人为本”思想在对外援助中的实践。
　　二、对外援助事业的不足分析
　　《宪法》序言中规定：中国发展同各国的外交关系和经济、文化的交流。这一规定为我国对外援助事业提供了正当的法律依据。但是在实际操作过程中，对外援助却因为一系列制度的不完善而产生了诸多弊端，进而对我国外交事业的发展造成了一定阻碍。
　　1.援助法律体系不完备
　　2014年12月15日，商务部制定的《对外援助管理办法（试行）》（2014）正式实施，这是到目前为止我国在对外援助方面制定的第一部综合性的部门规章，除此之外还包括：《对外援助物资项目管理办法》（2011）、《对外援助物资项目实施企业资格管理办法》（2011）、《商务部对外援助成套项目财务管理办法》（2010）、《对外援助成套项目管理办法（试行）》（2008）等法律规定。[7]不难看出，我国在对外援助方面的立法都以部门规章和规范性文件为主，还尚未出台一部专门调整对外援助的法律。而基本法的缺失就会造成以下弊端：首先部门规章的制定主体较多，会造成规制内容的分散性，尽管我国对外援助的管理机构是商务部，但是由于各种原因，在实际操作中出现了多部门都制订了规章的情形，分散的立法就会造成不同性质的援助项目适用法规混乱，在执行层面造成断层的现象。其次部门规章相比全国人大及其常委会制定的法律来说，其法律层级的位阶效力较低，在制定和修改的程序方面较为简单、随意，这就可能造成对外援助的决策会随着领导人的更迭而发生变化，从而缺乏立法的稳定性，浪费法律资源。最后，这些规章和规范性文件的制定很多都是实施对外援助项目的政府部门自己制定的，而自己规制自己，往往容易留给行政机关较大的自由裁量和决策权，容易出现人治的情形，从而缺乏有效的预防隐患和监督实施机制。因而立法体系的不完备会造成实施过程中的许多问题，法制化的缺失使我国对外援助项目的运作打上了任意性的标记。