基层腐败预防机制研究

　　摘 要：通过对Z市206个基层腐败案例进行分析，发现基层腐败呈现农业领域发生腐败的情况较多、基层领导职权易失控、基层腐败涉及领域广且类型多样、基层经济腐败多且呈现“小官巨贪”趋势、法律惩处基层腐败力度不强的特征。基层腐败产生的原因包括对基层公权的制约不足、评定基层干部的标准失衡、非正式制度的诱因等。进一步完善预防基层腐败的机制构建应采取以下措施：加强廉政教育的引导，加强法律法规惩处的震慑，加强农业领域的资金监管，完善公众参与基层监督机制，按照适用的原则尝试建立基层干部财产公示申报机制，建立基层干部任期交叉机制和基层干部任职民主评议机制。
　　关键词：基层腐败；预防机制；案例分析
　　中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2019）01-0049-13
　　中共十八大以来，国家大力查处发生在广大人民群众身边的基层腐败问题，截至中共十九大召开前，共查处乡科级及以下党员干部134.3万人，其中处分农村党员干部64.8万人。[1]我国幅员辽阔，基层腐败直接损害人民群众的根本利益，恶化国家公信力，动摇党和政府的执政根基。当前，国内学术界在研究层面上趋向于宏观的国家预防腐败研究，而对基层预防腐败的研究较少。国外学者很少对我国的基层腐败预防机制进行研究，有些国外学者主要是在宏观上从正反两方面评价我国自中共十八大以来的腐败预防机制的可行性。总体上看，目前学术界对基层腐败预防机制的相关理论研究还处于发展期，规范研究多，实证研究少；宏观研究多，微观研究少，基层案例分析研究也很少。因此，基层腐败预防机制研究仍需结合我国实际国情，以实践为导向，进一步丰富扎实相关的理论基础，不断拓宽研究视野，促进本课题的研究更全面更深入。
　　一、对基层腐败案例库的分析
　　自中共十八大以来，国家权威机构向全社会曝光腐败案例逐渐形成常态化，据此以Z市为例，收集整理出206个基层腐败案例，根据案例库中案例的区域分布和被曝光时间展开数据分析（见图1），其基层腐败的主体是县处级以下或相当于县处级以下的公共部门内的工作人员，也是直接联系广大基层群众的工作人员。
　　从图1可见，Z市基层腐败在地域上分布较均衡，基层腐败已触及到Z市辖所有地区。除市内六区外，其他地区基层腐败总量较大，具体分析这些地区的腐败案例，涉及农业方面的基层腐败居多。
　　根据案例所曝光的年份和月份（见图2），表明在2015年6月份以前每月曝光的基层腐败数量是断断续续的。造成这种现象的原因并非意味着这一阶段基层腐败数量低，而是腐败曝光机制刚开始运转，尚未形成常态化的工作模式。中共十八届三中全会后才逐渐确立了腐败曝光机制，中央纪委、中央监察部在2014年7月在其官网首页开设了党风政风监督举报曝光专区，从中央到地方逐渐运行腐败曝光机制，因而在腐败曝光机制确立之前的数据可能存在获取不完全的情况。2015年7月以后图3呈现连续的曲线，曝光腐败数量呈整体上浮，这说明腐败曝光机制开始趋于常态化，惩治基层腐败的力度在不断加大，基层腐败被更大程度地查办，反腐成效显著。
　　案例库呈现的特点，具体分析如下：
　　（一）农业领域发生基层腐败的情况较多
　　在考察的基层腐败案例中，涉及农业的腐败现象频频出现，辐射了Z市农业生产的所有区县。涉农的腐败主体主要是村党委、村支部的书记、村委会主任等，腐败形式主要是侵占、挪用、骗取国家各项涉农补贴或资金等经济问题。对相关数据进行整理、汇总，形成图3至图5。
　　1.涉农基层腐败在案例库中占比最高。根據各案例基层腐败发生的领域（见图3），其中农业领域的有65个，在被考察的案例库分布领域中占比最高。
　　2.涉农的基层党组织、基层群众自治组织腐败数量多。根据腐败发生源头的公共组织情况（见图4），从图4可以发现，基层党组织、基层群众自治组织，其基层腐败案例数量分别为43个和26个，二者在案例库中占比33.5%，多于其他单位组织。而基层党组织、基层群众自治组织涉及的主要是农村党委、党支部和村民自治委员会等涉农基层组织，其发生的腐败总量在案例库中占比最高。
　　3.涉农的腐败主体居多。通过考察各案例中的腐败主体身份（见图5），其中村两委干部作为腐败主体的有62人，是案例库中腐败主体占比最高的。这62人包括农村党委、农村党支部的书记、副书记、村民自治委员会的主任及财务干部等。
　　（二）基层领导职权易失控
　　在图5中，公务员、事业单位干部、企业干部、警察是按照科级和科级以下进行划分的，企事业单位的干部身份虽然不同于公务员，但可以参照相当于科级和科级以下的职务进行划分。除警察外，公务员、事业单位干部、企业干部在图5中都表现出科级干部的腐败人数多于科级以下。换言之，公务员、企事业单位干部存在共性的是科级干部要比科级以下干部发生基层腐败的人数比例更高，也可以说，基层领导比一般基层工作人员更容易腐败。由此可见，科级公务员、企事业单位科级干部、村两委领导，这些腐败主体在基层公共部门中是主要的核心领导，他们发生腐败占基层腐败主体的比例较高。因为在基层公共组织中，基层核心领导“位低权重”，他们往往掌握更多职权和资源，为滋生基层腐败提供更多的机会和条件。由此推论，对这一群体的职权监管上存在问题，造成他们权力过于集中，疏于管理，进而滋生出各种形式的基层腐败。
　　（三）基层腐败涉及领域广且类型多样
　　图3中列出的基层腐败分布领域，涉及农业、林业、渔业、财政、医疗、文化、教育、住房、交通、市政、民政、资源能源、安监、质检、城管、社会治安等领域。基层腐败遍布的领域如此广泛，势必会造成基层腐败的危害影响深远。除农业领域以外，其他32个领域的基层腐败较为突出的有：教育、医疗、城市管理、资源能源、交通、住房、民政、经济、财政、治安、行政管理、市容、环境保护等。这些领域与国计民生息息相关，容易触动广大基层群众的切身利益，其恶劣影响势必深受广泛关注。