德国高等教育财政拨款制度探略
摘 要：德国高等教育财政拨款呈州政府提供日常性经费、联邦政府提供辅助性专项经费的二元结构，并具有投入导向性、“谈判”协商性和“科层”主导性等鲜明特征。这种财政机制在确保拨款的基数、依据财源调整经费结构和强化政府主导作用的同时，也有不利于节源开流激励机制的充分利用、拨款的公开透明和高校的参与性等弊端。近年来已出现了实施整体预算制、进行产出导向的拨款、扩大高校参与规划和预算的权力等变革趋势，值得我们思考。
关键词：德国；高等教育；财政拨款；结构与趋势
公立高等学校的办学经费主要来自公共经费投入。作为欧洲人口最多、经济和科技实力最强的国家，德国的高等教育发展也高度依赖于公共经费的投入。该国在高等教育财政体制和拨款模式上采取了一些独特策略，在促进高等教育的可持续高质量发展方面发挥了极为重要的作用。它所进行的一系列高等教育财政拨款方面的改革，也颇为耐人寻味，值得我们思考。
一、财政拨款制度的基本结构
德国是一个联邦制国家，传统上由州政府主导高等教育事业。但随着时间的推移，联邦政府在高等教育改革和发展中的作用逐步增强。1969年，联邦教育和科学部成立。联邦议会修订《联邦德国基本法》，明确了联邦政府和州政府在协调教育规划、促进科研事业和职业教育发展、加强高等学校建设方面的共同职责。[1]
德国高等教育财政拨款包括联邦政府的拨款和州政府的拨款。
通常情况下，联邦政府的高校财政拨款主要是通过以下三种方式来进行的。
一是高校基建费。高等学校基本建设经费包括新建筑和大型科学设备方面的经费。1970年1月1日，联邦议会通过的《高等教育建设法》(Higher Education Construction Act)正式生效。该法案规定，大学扩张过程中的基建费用，由联邦政府和州政府各承担二分之一。[2]
二是高校科研费。联邦政府的高校科研拨款主要有三类。第一类是经由德意志研究联合会（DFG）对高校进行科研拨款。依据柯尼斯坦协定（Koenigstein Agreement），联邦政府和州政府为德意志研究联合会提供经费，以用于资助研究项目。[3]德意志研究联合会是一个负责科研资助的中央层级的学术性组织，其开展科研资助工作所需的经费由联邦政府和各州政府承担，其中联邦政府提供60%的经费，各州政府提供40%的经费。[4]1990年，德国高等学校获得的第三方经费为296.5亿马克，其中来自德意志研究联合会的资金为108.73亿马克，占全部第三方经费的36.7%。[5]第二类是由联邦政府各部直接向高校进行科研拨款。联邦科技部及其他部通过专项资金的方式为高校提供科研经费[6]；联邦政府的教育和研究部为高校试点项目的实施提供50%的经费资助。[7]第三类是联邦政府为委托科研项目(Commissioned Research)提供全额资助。[8]
三是高校学生资助。联邦政府对高校学生的资助主要是针对本科生的。1969年，联邦议会颁布《联邦培训资助法》(the Federal Training Assistance Act）。依据本法，联邦政府对本科生进行资助，且本科生资助经费的65%要由联邦政府提供。[9]依据《联邦培训资助法》，在德国接受第三级教育的学生，如果其父母没有能力供其上学，就可获得政府的资助。就大学生资助的数量和比例而言，在依据《联邦培训资助法》向大学生提供的资助中，联邦政府提供了三分之二的资金。随着时间的推移，受助学生的范围逐渐扩大，尤其自1982年后，联邦政府开始关注高校中的研究生群体，并向他们提供一定的经费资助，以帮助他们解决学习生活问题。[10]
而就州政府的高校财政拨款来说，其对高校发展的意义也不可小觑。德国州立高等学校的经费主要就源自于州政府的财政拨款。州政府对高等学校的拨款主要涉及四个方面：其一是高校日常运行费。这些费用一般称为日常性经费（Current Expenditure for Research and Teaching）。根据《联邦德国基本法》的规定，各州负责州立高校科研、科学人才培养和教学工作等方面的日常性费用，因而高等学校的科研和教学方面的日常性经费完全由州政府的预算拨款。[11]其二是高校基建费。这方面的费用由州政府负担其中的一半（另一半由联邦政府提供）。一般说来，学校新建筑物建造价值达15万德国马克以上的设备购置所需的费用，由州政府、联邦教育和研究部共同负担。就特定项目而言，州教育部长有权决定是否由州政府全额提供这些项目投资所需的经费。有关项目实施所需的费用如果州政府不能全额承担，其中一部分款额需要联邦政府资助的话，那么，就得通过一系列的联邦政府的规划程序去申请：有关高校先提交项目经费申请书以接受科学审议会的审核，接着由州政府和联邦政府组成的“高等学校建设规划委员会”依据审核情况决定是否分配资金。[12]其三是由州政府向德意志研究联合会——这一德国主要的高校科研经费资助机构拨款，其数额为该会经费总额的40%[13]，州政府正是通过这一方式来进行德国高等学校的科研资助工作的。其四是州政府依据《联邦培训资助法》的规定对大学生进行资助，以帮助他们顺利地完成大学学业。一般而言，州政府提供的资助经费要占大学生资助总额的35%。[14]
由上可见，德国各州高教经费来源实际上主要表现为“联邦政府的补充性资助”（包括联邦政府的科研拨款）和“州政府的基本资助”构成的二元结构。[15]在2000年的德国高等教育总经费中，约90%由州政府提供，约7%由联邦政府提供。当然，高校其他渠道的收入，特别是高等学校的创收性收入和社会捐赠，也为高校提供了大约3%的经费[16]，从而在该国高等教育发展中发挥着一定的作用。
二、财政拨款制度的主要特点
德国在高等教育财政拨款方面的一系列措施，为该国高校的正常运行与优质发展提供了有力的支撑。仔细考察该国这一领域的实践，可以发现其高等教育的财政拨款模式有着以下几方面的特点。
（一）投入导向性
总体上看，德国的高等教育财政拨款采取的是一种投入导向性的模式。弗兰斯·凯塞（Frans Kaiser）指出：德国高等教育财政拨款主要遵循“预算项目事先确定”原则、“专款专用”（指定用途的拨款，只能专门用于这些类别的支出）原则以及“费尽其用”原则，即在一年内未用完或者积余下的资金不能转移到下个年度使用，不鼓励高等教育机构进行资金积累、形成节余资金，从而使高校教学、科研、产业等按规划有秩序地发展。[17]这是一种典型的以经费投入来推动高校发展的财政拨款模式。
由于德国政府对高等教育机构的拨款是投入导向型的，导致资金项目分类很细和高度区隔（compartmentalization），资金是专款专用的，政策成本相对较高。这种投入导向的财政拨款体制一定程度上限制了人们更灵活有效地利用资金。[18]
（二）“谈判”协商性
常规的拨款方式一般有协商拨款和公式拨款两种。所谓协商拨款，是指政府当局与高等学校进行谈判协商来决定拨款数额；而公式拨款模式是指以数学公式为基础，高等教育机构提出经费申请，拨款机构分配经费给高等教育机构，分配经费的参数包括与特定的投入（如学生获得的学分、学生的年级）相关的成本因素（如每一个学分的成本）及人员因素（如生师比）的拨款模式。[19]在德国，预算及规划的过程并不包括使用公式或者固定的标准以决定高等教育机构的总预算和各单项预算的内在机制。传统上，德国高教拨款使用的均是基于协商的、依据一步一步的增量形式的预算模式。德国高等教育体系并不依据学生需求进行拨款。[20]
