中学教师绩效评估失效的制度分析

　　现在，大部分中学为了提高教育质量于年底对全校的教师进行一次绩效评估已经成为惯例。绩效评估使教师有了不断提高教学水平，增强自身能力和进行教学创新的压力和动力，是促进学校发展的一种途径和手段。可以说，教师绩效评估制度是学校管理制度中最重要的制度之一。它的好坏在很大程度上可以决定一个学校整体教学质量和水平。然而，许多学校的教师绩效评估制度在运作过程中得不到教师们的认可，使其应有的功效不能很好地发挥出来。针对这一问题，许多研究者围绕着如何完善绩效评估方法和指标体系提出了很多有建设性的意见。但是，景况并没有好转的迹象。一年一度的年终绩效评估经过几天的热闹之后依旧归于平静，学校的教育和学习质量还是原地踏步。问题出在哪里？笔者认为主要是制度因素制约。因为“制度包含了一整套人类社会运行的规则，局部的进化不可能在丝毫不动摇整体性质的条件下展开，只有整体性的调整或改善方能满足某一方面要求改善的目的，整体与局部的互动是制度变迁或进化的必备条件。因此，任何方面的制度改善都必然要考虑制度的整体性特征方能奏效”。学校的绩效评估制度是通过移植企业的绩效评估而来的。但是，企业和学校是两种完全不同的组织，它们的制度结构和所处制度环境是完全不同的。大部分企业产权清晰，背后是竞争性市场；而学校是公有产权，背后是非竞争性准政治市场。不同制度移植后不可避免地出现不适性问题。本文试图用新制度经济学理论从教育管理体制、学校领导体制及教师的观念等制度层次和结构分析这种不适性发生的原因，为揭示中学教师绩效评估失效的原因提供一个新的视角。
　　
　　一、教育行政集权制制约绩效评估的运用
　　
　　我国中学教育管理体制虽历经几次改革，依旧没有改变行政集权制。这种教育行政集权制制约教师绩效评估的运用，主要表现在：
　　１．有限理性的教育行政管理部门越俎代疱确定中学的发展目标，但因无法克服知识问题，目标常与绩效评估相脱节
　　绩效评估理论认为，绩效评估指标体系设计必须符合组织的发展目标，才能改善员工的绩效，增强其工作技能，促进组织的发展。这就要求组织根据自己不同发展阶段不同时期的目标及具体的客观现实有针对性地设计绩效评估指标体系。现实是，我国大部分中学做不到这一点。一是没有认识到这一点；二是没有自己制定评估指标体系的权力。我国的中学大都是公办的即公有产权，由教育行政管理部门（以下简称教育局）代表国家行使所有者权力。现实运行中，中学的财政、人事、运营受到行政权力干预非常多，程度深，没有太大自主权。这就限制了学校的自主办学权，学校没有自己的目标。一个没有目标的组织很难对其成员进行绩效考核。没有组织目标，层层分析到部门、到个人，制定出来的绩效考核无异于空中楼阁，是起不了多大作用的。即使考核指标制定出来了，这样的指标能否获得组织成员的认同也是一个疑问。组织成员不认可的绩效考核要贯彻执行，其难度之大，其效果可想而知。因而，行政权对学校控制过严、过多，学校就会产生惰性，不会花时间、精力去研究自己的发展目标。但学校要发展，怎么办？
　　按现行的教育管理体制，中学主要是由县一级教育局管理。所以，现实中总是教育局越俎代庖，亲自为学校制定发展目标。我们知道，一般地，每个教育局下辖的中学有十几个甚至二十多个。而且，由于历史、政府支持力度等方面原因，各中学实际情况各有不同。如果教育局针对每个中学具体情况制定一个绩效评估体系，就面临知识问题，光靠教育局的二三十人，是不可能完成的。囿于工作人员数量不足、知识不足等因素及出于成本考虑，教育局不可能针对每个中学一一地制定切合其自身的发展目标。因而只好保持“理性的无知”进行一刀切。按照平均发展水平制定一个拆衷的目标或同一类型学校适用同一目标，再按这一目标制定同样的绩效评估指标体系。所有或同一类型中学的教师都适用这一指标体系。这样的指标对重点中学的老师来说，标准要求太低，对差些的中学教师则标准太高，对大部分中学教师也会或多或少有不相符之处。这种缺乏学校发展目标指导的绩效评估指标体系，毋庸置疑，校长及教师们是不认可的。但是，行政权力下来了，总要执行的，所以大部分学校就是让老师填填表，交差了事。
　　２．现有的中学教育行政体制，特别是教育财政制度、人事制度，缺乏与绩效评估相适合的激励机制
　　在我国，教育局掌握着中学教育费用的分配权，中学的运营费用是教育局直接分配；中学没有财政自主权，学校收取的学费统一上交教育行政部门，而开支则由财政拨款，实行收支两条线。这种财政制度安排下，学校可以获取的资金量的多少取决于两方面：一是法律、法规规定的教育财政分配规则；二是教育局领导者意志。如果教育财政分配规则是按照学校效益大小来分配，效益越好，获得的资金越多，则会对校长形成一定激励，使之为提高学校的效益进而重视教师绩效评估。然而，现实是，（１）中学教育财政管理、分配的“人治”色彩相当浓厚，很大程度上取决于教育局领导者的意志；（２）出于公平及促进效益差的学校的发展之考虑，在现有教育财政费用总量不变的情况下，资金分配并不是按效益的好坏来分配。这种现实情况下，学校要想获得更多的资金，关键是看校长的“活动能力”，而非学校的效益。学校效益的提高绝非一朝一日所能奏效，需要的是长期持续的努力，从事各种复杂的工作，付出很多精力；相反，通过人际关系的活动，搞好与教育局领导者的关系，有可能马上获得额外的资金。两者相比较，通过人际关系活动，校长所付出的成本更小。因此，为了获得更多资金，校长更倾向于把精力投入人际关系活动，而在提高学校效益的工作上采取“偷懒行为”。自然，就不会通过加强、完善教师绩效评估从而提高学校效益的途径来争取资金。没有校长对教师绩效评估的重视，失效就在情理之中了。
　　就算校长极为注重教师的绩效高低，在运用绩效评估结果上也遇到了问题。绩效评估理论及实践表明，绩效结果与薪酬挂钩是绩效评估有效发挥作用的条件。在这个经济挂帅的年代，物质激励不可缺少。但是，因受制于现有教育财政制度，学校无权决定教师的薪酬，无法提供有效的物质激励机制。中学教师的工资是由县一级政府财政直接发放的，学校不掌握教师薪酬资金，也没有额外的资金作为奖金，既使有，也只是极小的一部分，根本起不到激励作用。教师的薪酬高低主要取决于县一级财政收入及财政、人事部门的有关规定，更多地取决于教师的职称高低。学校想以绩效与薪酬挂钩的方法来激励教师提高自己的绩效是行不通的。教师对此也不是太在意。绩效评估失效也就在所难免。
　　同时，绩效评估要真正有效，其结果应与人事制度结合在一起运用。绩效评估结果是相关人事制度如聘用、职务或职级升降、辞退的依据。如果绩效评估结果不能切实地成为教师进一步培养、发展或淘汰的途径，那么，绩效评估的激励、竞争和行为引导的作用会变得徒有其名，教师也会失去对它的信赖。但是，现行有关中学教师的人事制度与绩效评估结果没有有效的衔接。这种情况下，学校要将绩效评估结果与用人挂钩将碰上成本很高的问题。这里，所说的成本是指学校聘用、管理、辞退教师时需要付出的时间精力、费用及处理人际关系摩擦等一切与此相关的不利。以辞退为例。目前，尽管对辞退教师有所规定，但是由于这些规定及其操作缺乏公开、公平性，加之没有相应的明确的申诉程序，学校要辞退一名教师可能面临着长时间的、反复的申诉以及因此牵涉出来的一大串有关人际关系的问题。要解决这些问题，对一个校长来说，都是令人头疼的，成本是非常大的。与此相反，对不合格的教师只是进行一番口头或书面的警示而非辞退，则要省事省心得多。反正，学校是公办的，再差也能办下去，校长的任期也就这么几年。经过一番这样的成本——效益分析，相信大部分中学校长，不会因绩效考核就辞退一名教师。相反，他甚至有可能力图使不合格的教师评为合格的。既然是这样，绩效评估的威信在教师心目中的地位自然就会下降，其效用也随之降低。