教育改革的制度伦理:教育公平与政府责任

　　无论从世界范围还是当代中国来看，教育改革都是我们这个时代的重要特征。纷繁复杂的教育改革背后，本质上是教育制度的变迁。教育制度变迁的路向则取决于改革是否选择了合理的制度伦理。在当代中国，教育公平与政府责任是最重要的教育制度伦理。通过制定民主的、科学的教育政策，全面落实政府的教育责任是实现教育公平的最基本制度保障。
　　教育改革的核心是教育制度的变迁
　　一、如何理解制度和教育制度？
　　一般意义上说，制度（Institutions）就是指人类相互交往的一系列规则，它抑制着可能出现的、机会主义的和乖僻的个人行为①。实际上，人们既可以从狭义上来理解制度，这就是外在制度，指由政策共同体的政治权力机构自上而下地设计出来，强加于社会并付诸实施的规则（更多的是由正式颁布实施的政策与法律所安排的制度）；也可以从宽泛意义上来理解制度，这就是指群体内部随经验而演化出来的、被横向地运用于平等的主体之间的规则（这些规则往往是非正式的）。在宽泛的意义上理解制度，既包括传统意义上由国家政府所提供的正式的制度安排，也包括国家和政府的政治力量所不能或难以触及的社会领域内部人们之间相互交往的规则。
　　教育制度是社会制度的一部分，它同样是指教育活动中约束人们（政府、市场主体、学校、家长、个人等）之间相互交往的一系列规则，其要素一般包括：1.人（主要是管理者与决策者的能力、态度、价值观等）；2.机构（教育厅、教育局、中小学校、教师培训机构、扶贫办、妇联、团委等）；3.各级各类机构之间横向與纵向的关系；4.各级各类机构和人们必须或应该遵循的行为规则等。教育制度既包括外在制度又包括内在制度。不过，当我们在教育改革的大背景下考虑制度问题时，所讨论的制度主要是指由国家和政府所提供的正式制度安排。
　　二、我们为什么需要“好”的教育制度？
　　教育政策活动是国家和政府举办、管理教育的主要手段。任何教育政策活动都是教育领域中的公共选择，其核心内容就是分配公共教育资源。公共选择就是通过集体行动（collectiveaction）来决定资源在公共物品间的分配；是指人们通过民主政治过程来决定公共物品的需求、供给与产量，是把个人的私人选择转化为集体选择的一种过程与机制，是对资源配置的非市场决策②。
　　分配教育资源的公共选择活动具有复杂性，如决策活动有较多的参与者，达成决策比较困难，决策成本往往大于双边的私人选择。教育政策活动的本质之一就是要在不同的利益团体之间达成妥协，由于要达成一致，集体决策无法像私人选择那样充分地满足个人愿望的多样性，导致“公地灾难”与利益冲突（“公地灾难”的含义是，资源如果缺乏排他性的产权安排，就会导致对这种资源的过度使用，最后破坏公共资源。编者注）；集体选择牵涉多边的付出与收益，利益的获得常常是间接的和非相互性的，容易出现“搭便车”白白收益现象；集体选择一般要靠代表来进行，而代表往往是“理性的经济人”，容易把个人偏好掺入集体决策，出现败德行为，等等。所以，在分配公共教育资源的过程中，公共选择有可能导致决策成本过高、“公地灾难”、利益冲突和败德行为。
　　为了降低决策成本，避免“公地灾难”、利益冲突，监督败德行为，公共政策活动必须建立起适当的规则，对公共选择活动进行监督和强制执行。教育政策是公共政策的一部分，是教育领域的公共选择，必须建立相应的规则，对教育活动中的公共选择活动进行监督和强制执行。从这个意义上说，教育政策就是教育制度输出的活动。政府通过赋予教育政策活动合法性、普遍性和强制性做出关于教育的一系列制度安排③。
　　三、在教育改革活动中，最核心、最本质的活动就是制度的变革与创新，而制度设计的特征会对教育改革产生决定性影响。
　　20世纪以来，世界范围内教育改革的本质都是教育制度的变迁。例如，20世纪美国的三次重大教育改革（包括二三十年代以杜威教育思想为指导的教育改革，五六十年代布鲁纳的课程与教学改革，八十年代以后以追求“教育优异”为特征的教育改革），其最本质的东西就是制度的变迁。尤其是20世纪八十年代以来英、美等国的市场导向的教育改革，如1988年英国《教育改革法》、1992年英国《高等教育改革法》、2002年美国的《不让一个孩子掉队》等教育改革法案，提出了建立“完全面向市场的教育体制”（afullymarket—orientedsystem），实施了教育私营化改革和家长自由择校制度。
　　当代我国的教育改革，也是以制度变革为核心内容的。如以权力转移为特征的基础教育管理体制改革，以参与、创新、建构、选择为特征的新课程改革，终身教育体系与学习型社会的建设等。而且，制度设计的特征已经对教育改革产生了决定性影响。
　　例如，在基础教育管理体制改革方面，最典型的特征就是教育权力的转移。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》实现了中央与地方、政府与学校之间有限的权力转移。1993年的《中国教育改革和发展纲要》，开始全面打破国家与中央政府对于公共教育权力的垄断，但权力的转移仍然局限于中央与地方、政府与学校的范围。1999年的《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，在教育管理体制改革中第一次肯定了非政府组织和中介机构的作用，开始触及政府与具有自治性质的公民社会的关系。其中，在举办和管理基础教育的责任方面，权力转移的基本方向是由中央下放给地方，甚至一度下放给乡一级政府；当“以乡为主”的教育资源投入分配体制难以解决基础教育的资源短缺和资源配置严重不均衡的问题时，就开始实施“以县为主”的体制；2006年颁布实施的新《义务教育法》，则进一步提高了义务教育资源投入分配体制的重心，提出实施在中央政府领导下、省级政府统筹规划实施、以县为主管理的新的义务教育管理体制。这个改革进程的核心线索就是举办和管理基础教育的权力、责任在中央政府、地方政府之间的下放与上收。
　　教育制度变迁依赖合理的制度伦理