走向法治反腐：当前反腐的路径思考
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2019-09-27 06:16:44
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[关键词]
反腐败；法治；改革
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2018）02005606
一、前 言
当前我国的反腐力度之大可谓空前，但法治反腐的制度还不够完善。反腐败力度不断加大，是否会提升公众的清廉感知程度？2014年倪星通过对G省的问卷调查发现，政府反腐败力度的增强尚未显著提升公众的清廉感知水平[1]。因为反腐的效果如何，不是看落马官员的数量或级别，而是看是否有效遏制了腐败，是否建立了廉洁的制度基础，是否形成了一种“不想腐败、不敢腐败、不能腐败”的制度约束环境。有学者总结两年多来的反腐斗争，认为本轮反腐真正的亮点在于中央的决心和魄力，而不在于反腐措施的新意与时代性。反腐措施主要依靠历史上的吏治经验，导致两种困境：一是反腐动力直接来自中央，自上而下层层传导压力，存在动力层层递减的魔咒。所以从中央、各省到地市、区县，各级政府的反腐力度明显不同；二是反腐思路侧重“以权力制约权力”，容易导致权力过度集中，解决不了腐败共谋问题。因此，当前的反腐虽然成效显著，但能否深入持久地开展亟须通过改革加以推进，应从运动式反腐走向制度反腐、法治反腐的道路[2]。过勇也反思当前高压反腐模式，指出了当前反腐面临的挑战和政策建议[3]。还有学者以法治反腐的“五个统一”（理性与经验的统一、权利与义务的统一、治标与治本的统一、发展与稳定的统一、廉政与勤政的统一）破解反腐防腐的错误思潮，从价值层面论证法治反腐是反腐败斗争的应然选择[4]。
在党和国家层面，2013年1月22日，习近平在十八届中央纪委第二次全会上发表重要讲话，为反腐败斗争指明了一条法治反腐的新路径。习近平指出，要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。推进反腐倡廉制度建设当前要重点抓好四个方面的制度建设：即党内监督制度、选人用人制度、体制机制改革、国有企业监管制度，实现“把权力关进制度的笼子里”。
综上，理论界和实务界关于法治反腐的价值理念已经基本达成共识，而如何走向法治反腐还有待探索。在对当前反腐的反思中认识到在原有制度上的修修补补已不能解决问题，而要用新的思路去重构。怎样在加大反腐力度的同时提高公众的满意度，得到体制内和体制外，尤其是国际社会和社会公众的认可，使高压反腐的正能量凸显出来，是当前研究的重点问题。
本文主要探讨法治反腐的实现机制和路径。腐败是正式制度的力量和非正式制度力量之间相互博弈的结果，反腐败就是要协调好两者之间的关系，发挥正式制度的权力制衡和非正式制度的权利监督的正和效应。从法治反腐的角度看，权力制衡主要厘清人大与纪委、政府法制与党内反腐的关系；权利监督首先要酝酿社会监督的文化氛围，提倡适度理性的公民参与，倡导良好的社会舆论监督，清除文化腐败的土壤。而两者关系的协调框架需要决策者的谋划布局，顶层设计就是要处理好法治反腐与民主以及与深化改革之间的关系（见图1）。
二、人大与纪委：加强人大的立法权威
我国反腐败机构主要由各级纪律检查委员会和各级监察部门、预防腐败局、审计部门，以及各级法院和检察院的反贪局组成，看似完备，实则职能重復。“条块分割”是其主要特征，致使反腐败的权威和人力资源都过度分散，难以发挥合力作用[5]。由于多头的反腐机构之间衔接不畅、协调不力和职责重叠而被稀释，导致反腐效果不佳。近年来，纪委反腐体制开始改革，但只是在党内提高纪委的地位，以便独立办案。通过党纪党规、党内反腐来推动廉政建设，如2013 年底实行的“八项规定六项禁令”，对于政府官员春节送礼、宴请接待等行为只是视为不正之风进行整肃，并没有上升到法律严令禁止的高度[6]，这是反腐的一大特色，未能理顺体制内与体制外的关系。
党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的总目标和重大任务，这在党的历史上尚属首次。在此治国方略下，法治反腐是必然选择。我国无论是在反腐败还是在机构改革中常常绕过人大，未能发挥人大应有的作用，各级人大的调查权、质询权、听证权和弹劾权，尤其是财政监督权和质询制度未得到切切实实的行使。在建设法治国家的背景下，“我们要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念，最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定，通过各级人民代表大会行使国家权力……实行人民代表大会统一行使国家权力，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调”[7]。目前，已有一些地方在强化人大制度，如开展的参与式预算、村民选举范围的扩大等。西方很多国家反腐的历史也是突出和强化议会制度的历史。如日本国会在反腐败中占据核心位置，拥有“国政调查权”，由国会两院的常任委员会行使[8]；新加坡将党内制度转化为国家的法律法规。
我国的反腐败法律法规主要依靠党内制度，而属于法律范畴内的制度建设相对比较薄弱，如没有预防职务犯罪的专门性立法。加强人大的权威，首先要加强立法，把权力关进法律的笼子。在法系的渊源上，我国属大陆法系国家。大陆法系在形式上注重体系化与概念化，相互之间便于模仿和移植。日本和我国同属大陆法系，又具有相似的文化传统，日本是行政组织管理法制化程度比较高的国家，我国可以部分借鉴日本的法律。
比如，日本刑法有“事前受贿罪”、“事后受贿罪”的罪名，这一做法值得借鉴，有利于打击所谓提前“投资”“绩优股”，即那些有潜力官员的现象，拓展受贿的打击面。我国刑法中也没有向第三者行贿罪。在我国和日本，公务员本人接受请托、近亲属收受财物等都是直接适用受贿罪。不同的是，我国“两高”的相关规定并没有形成新的罪名，且要求获得好处的必须是近亲属、情妇（夫）以及其他共同利益关系人。而日本刑法则不要求司法机关证明“特定关系”，只要是第三人即可，实际降低了侦查和起诉的门槛，且第三人不局限于自然人，这两条罪名都有利于加大打击腐败行为的力度[9]（P19）。
